編者按
　　日前，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議審議通過(guò)了《關(guān)于加強低收入人口動(dòng)態(tài)監測做好分層分類(lèi)社會(huì )救助工作的意見(jiàn)》。會(huì )議強調，社會(huì )救助是社會(huì )保障體系中兜底性、基礎性的制度安排。要深入貫徹落實(shí)黨中央決策部署，加強低收入人口動(dòng)態(tài)監測，更加精準、及時(shí)、有效做好社會(huì )救助工作。
　　如何有效地鞏固脫貧攻堅成果，落實(shí)各項幫扶政策以防止返貧，建立健全過(guò)渡期后對農村低收入人口和欠發(fā)達地區的常態(tài)化幫扶機制？光華思想力課題團隊對這一問(wèn)題進(jìn)行了研究。
　　研究發(fā)現，農村低收入人口的成因有三個(gè)：第一，農業(yè)全要素生產(chǎn)率（TFP）水平相對較低；第二，農業(yè)轉移人口的市民化程度相對較低；第三，我國農村地區尚有很多不具備工作能力的低收入人口，因為地域劣勢、年齡較大、身負疾病等原因，成為容易發(fā)生返貧情況的“高危人群”。
　　至于過(guò)渡期后常態(tài)化幫扶機制，研究團隊提出了六大建議，包括（一）實(shí)施更加積極的財政政策，提高對低收入群體的轉移支付力度（二）改革戶(hù)籍制度，大力推進(jìn)農業(yè)轉移人口市民化（三）大力發(fā)展保障性租賃住房，以公共服務(wù)體系的改進(jìn)有效推動(dòng)農業(yè)轉移人口的市民化進(jìn)程（四）大力促進(jìn)農村土地經(jīng)營(yíng)權流轉，提升農村居民財產(chǎn)性收入（五）大力投資農業(yè)農村現代化，促進(jìn)全要素生產(chǎn)率提升（六）加大對農村人力資本的投資力度，建立高效的職業(yè)培訓體系等。
　　在研究團隊看來(lái)，這些針對農村低收入人口和欠發(fā)達地區的常態(tài)化幫扶建議，不僅有助于提升農村低收入人口的收入水平和生活水平，在過(guò)渡期后防止返貧的發(fā)生，從長(cháng)遠來(lái)看，伴隨戶(hù)籍制度改革、農村土地經(jīng)營(yíng)權流轉的加快和農業(yè)轉移人口市民化進(jìn)程的推進(jìn)、并通過(guò)集約化生產(chǎn)提升農業(yè)全要素生產(chǎn)率，還可以多渠道增加農村居民可支配收入，逐步縮小城鄉收入差距，推動(dòng)鄉村振興和共同富裕的實(shí)現。
　　以下為報告詳細內容
　　2020年，我國完成脫貧攻堅，自此貧困治理從消除絕對貧困轉換至防止大規模返貧、建立貧困阻斷機制的階段。2021年2月21日，中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉村振興加快農業(yè)農村現代化的意見(jiàn)》提出，擺脫貧困的縣設立5年過(guò)渡期，實(shí)現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。習近平總書(shū)記指出，“我們要切實(shí)做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接各項工作，讓脫貧基礎更加穩固、成效更可持續”。如何有效地鞏固脫貧攻堅成果，落實(shí)各項幫扶政策以防止返貧，建立健全過(guò)渡期后對農村低收入人口和欠發(fā)達地區的常態(tài)化幫扶機制，是亟待探討解決的問(wèn)題。
　　01
　　農村低收入人口規模和現狀
　　按現行標準，我國已經(jīng)消除了絕對貧困現象，但是還存在低收入群體。各國和各類(lèi)組織在低收入人口和貧困人口的劃分上有所差異。從低收入監測來(lái)看，截至2022年6月，我國民政部門(mén)建立的全國低收入人口動(dòng)態(tài)監測平臺已覆蓋約6200萬(wàn)人，涵蓋了低保對象、特困人員、低保邊緣家庭、支出型困難人口、易返貧致貧和其他困難人員等五類(lèi)人群，占同期全國總人口的4.4%[1]。從低保覆蓋范圍來(lái)看，截至2022年底，全國共有低保對象4032萬(wàn)人、特困人員470萬(wàn)人，分別占同期全國總人口的2.9%和0.3%，其中農村居民低保對象3349萬(wàn)人、特困人員435萬(wàn)人，分別占同期農村戶(hù)籍人口的4.5%和0.6%[2]。目前在低保準入標準上仍有明顯的城鄉戶(hù)籍區隔，2022年度城市低保平均標準為8938元/年，農村低保為6849元/年[3]。從收入五等分來(lái)看，2022年，農村常住居民中的低收入組約有9821萬(wàn)人，人均可支配收入為4856元。假設農村居民的可支配收入分布均勻，2022年約有9821萬(wàn)農村居民的可支配收入低于8495元[4]。
　　02
　　農村低收入人口成因分析
　　根據國家統計局數據，2020年城鄉居民人均可支配收入之比為2.56，2021年為2.50，2022年為2.45[5]。其一，反映出我國的城鄉二元結構。其二，大量農村居民的可支配收入非常低，財產(chǎn)性收入占比更低。
　　究其根本，第一，農業(yè)全要素生產(chǎn)率（TFP）水平相對較低。2022年，第一產(chǎn)業(yè)占GDP的比例約為7.3%，但就業(yè)人員占比約為23%[6]，這使得農業(yè)就業(yè)人口在初次分配中的收入水平偏低，加之缺乏財產(chǎn)性收入，其可支配收入處于較低水平，與城鎮居民存在較大差距。第二，農業(yè)轉移人口的市民化程度相對較低。根據國家發(fā)改委數據，2021年中國常住人口城鎮化率為64.72%，而戶(hù)籍人口城鎮化率只有46.7%，這也就意味著(zhù)有18%的人口在城市常住卻沒(méi)有戶(hù)籍[7]。這個(gè)群體的收入情況、子女教育、人力資本投入、社保與養老金發(fā)放、享受基本公共服務(wù)等各方面情況，均與戶(hù)籍人口存在差距，并直接或間接成為擴大收入不平等的因素。第三，我國農村地區尚有很多不具備工作能力的低收入人口，因為地域劣勢、年齡較大、身負疾病等原因，成為容易發(fā)生返貧情況的“高危人群”。其中較為普遍的問(wèn)題是老齡化問(wèn)題，第七次全國人口普查數據顯示，2020年農村常住人口中50歲以上的有2.11億人，占比為41.46%，明顯高于全國平均的34.53%。此外，2020年全國約2.9億農民工中，50歲以上的占比約為26.4%，這部分農民工正在步入職業(yè)周期的尾聲，受到社會(huì )保障、經(jīng)濟狀況等因素影響，其中很大一部分將面臨返鄉養老的問(wèn)題。對于缺乏工作能力和收入來(lái)源的農村老年人群體，如何為他們提供基本的養老服務(wù)，及時(shí)將其納入到低收入人口監測和幫扶體系，將是未來(lái)需要著(zhù)重關(guān)注的問(wèn)題。
　　放眼世界，收入不平等是一個(gè)引起廣泛關(guān)注的問(wèn)題。近三十年間，在各國居民人均收入普遍持續提高的背景下，美國、德國等國高收入群體所占的收入份額緩慢上升，相應的低收入群體的收入占比卻在下降，收入差距呈現擴大趨勢。在全球化高歌猛進(jìn)的時(shí)代，一大部分群體并沒(méi)有從增長(cháng)中受益，這加劇了群體的極化和對立，也是當前很多問(wèn)題以及逆全球化思潮產(chǎn)生的底層根源。
　　03
　　過(guò)渡期后常態(tài)化幫扶機制相關(guān)建議
　　（一）實(shí)施更加積極的財政政策，提高對低收入群體的轉移支付力度
　　為推動(dòng)落實(shí)共同富裕目標，促進(jìn)社會(huì )消費需求，當前階段應考慮加大對低收入群體的轉移支付力度，以此縮小收入差距、促進(jìn)居民消費。在低保政策上，適當提高最低生活保障標準和低保覆蓋范圍。特別是針對由于年齡較大、身負疾病等原因，難以通過(guò)技能培訓和外出勞動(dòng)提升收入的群體，通過(guò)有針對性的發(fā)放現金或消費券（例如，1：1比例的現金券），進(jìn)行直接補貼。已有研究證實(shí)，政府通過(guò)轉移支付增加居民消費，消費增加帶動(dòng)企業(yè)生產(chǎn)，生產(chǎn)增加提供就業(yè)崗位，就業(yè)增加促進(jìn)居民消費，整個(gè)過(guò)程不僅是良性循環(huán)且具有乘數效應[8]。
　　在政策設計方面，可以將對個(gè)人和家庭的轉移支付與消除“數字?zhù)櫆稀苯Y合起來(lái)，中國在數字經(jīng)濟基礎設施上的長(cháng)期投入和應用場(chǎng)景方面的大量創(chuàng )新，為此類(lèi)公共政策的設計與執行提供了非常大的空間。通過(guò)電信、第三方支付平臺、民政部門(mén)、財政部門(mén)等協(xié)同，準確甄別出受益群體，精準發(fā)放。例如，針對納入低收入動(dòng)態(tài)監測的6200萬(wàn)低收入群體，每人每年發(fā)放1萬(wàn)元的現金券。按照消費券的3倍乘數效應，將帶來(lái)1.86萬(wàn)億元的新增消費，相當于2022年社會(huì )消費品零售總額的4.23%，如果消費拉動(dòng)60%的GDP增加，那么這一項財政支持將帶動(dòng)GDP增長(cháng)2.54個(gè)百分點(diǎn)。
　　在資金來(lái)源方面，建議以財政政策統領(lǐng)，以更大的力度增加長(cháng)期國債或者專(zhuān)項債的發(fā)行。實(shí)施積極的財政政策，稍大幅度地提升宏觀(guān)杠桿率水平。而這些資金如果能夠分配到居民手中，將極大地推進(jìn)消費的增長(cháng)。未來(lái)可以考慮大幅增加國債的發(fā)行規模，特別是創(chuàng )新性地大規模發(fā)行長(cháng)期國債或是專(zhuān)項債，為積極的財政政策提供資金來(lái)源。在推進(jìn)鄉村振興和共同富裕目標的過(guò)程中，增加對農村低收入人口的轉移支付，從中長(cháng)期維度來(lái)看，有利于包容性增長(cháng)，對于推進(jìn)中國經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展有著(zhù)非常重要的意義。
　　（二）改革戶(hù)籍制度，大力推進(jìn)農業(yè)轉移人口市民化
　　黨的二十大報告指出，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮化，加快農業(yè)轉移人口市民化。戶(hù)籍制度改革是農村轉移人口市民化的關(guān)鍵。我國現有的1.7億外出工作（異地打工）的農村人口，大多處于最有生產(chǎn)力的年齡段，而家庭中非勞動(dòng)年齡的人口仍然留在農村。只有通過(guò)戶(hù)籍制度改革進(jìn)行農業(yè)轉移人口市民化，才有可能實(shí)現農村人口的舉家遷移。農業(yè)轉移人口市民化在規模和預期效果方面潛力巨大。根據光華思想力課題組的測算，到2035年中國基本實(shí)現社會(huì )主義現代化后，農業(yè)在GDP中的占比或下降至3%左右，農業(yè)就業(yè)人口或下降到6%左右。這意味著(zhù)還會(huì )有18%的人口需要跨行業(yè)轉移，以當前全國7.5億就業(yè)人口計算，未來(lái)十幾年時(shí)間里，約有1.35億農業(yè)就業(yè)人口要實(shí)現跨行業(yè)、跨區域的轉移。在預期效果方面，2022年，農民工年均收入為55380元[9]，與同期低收入組農村居民人均可支配收入5025元相比，高出10倍有余，鼓勵農村低收入人口進(jìn)入城市工作，是切實(shí)提升收入的重要措施。讓農業(yè)轉移人口、靈活就業(yè)人員中的很大一部分真正轉變?yōu)樾率忻?#xff0c;是解決中國城鄉二元結構，縮小城鎮居民與農村居民可支配收入差距的關(guān)鍵，也是一個(gè)可行的政策路徑。
　　（三）大力發(fā)展保障性租賃住房，以公共服務(wù)體系的改進(jìn)有效推動(dòng)農業(yè)轉移人口的市民化進(jìn)程
　　建議啟動(dòng)“住房公積金制度改革、租賃住房改革和REITs建設三位一體”的新一輪改革。當前，大量的靈活就業(yè)人員、農業(yè)轉移人口在城市難以獲得長(cháng)期固定住所，也享受不到與戶(hù)籍人口對等的住房服務(wù)。光華思想力課題組“靈活就業(yè)人員參加住房公積金制度調查問(wèn)卷”發(fā)現，提供長(cháng)租租賃住房是靈活就業(yè)人員最歡迎的政策因素之一，尤其是對于房?jì)r(jià)高的城市來(lái)說(shuō)，長(cháng)租租賃住房的需求更為迫切。根據住建部、財政部和中國人民銀行公布的《全國住房公積金2022年年度報告》，截至2022年底，住房公積金結余資金1.9萬(wàn)億元，大量沉積的資金難以獲得理想的運作收益，對于住房公積金保值、增值乃至政策性住房金融的長(cháng)遠發(fā)展都存在不利影響。
　　建議由住房公積金中心或是財政提供資本金，設立“開(kāi)發(fā)建設引導基金”，加上市場(chǎng)機構的參與和金融機構提供的融資，直接參與租賃住房建設，大規模建設保障性租賃住房或長(cháng)租公寓，或者收購現有資產(chǎn)，將其更新為租賃住房，針對不同的新市民群體給予不同需求的供給，讓農業(yè)轉移人口和新市民能夠在城市住下來(lái)，鼓勵租賃住房企業(yè)以更加市場(chǎng)化的方式開(kāi)發(fā)與運營(yíng)長(cháng)租租賃住房。培育成熟之后通過(guò)公募REITs退出，形成“開(kāi)發(fā)→培育→退出→開(kāi)發(fā)”的投融資閉環(huán)。這項舉措的思路是利用社會(huì )資本，通過(guò)市場(chǎng)化的機制來(lái)推進(jìn)第二次房改，真正把新市民以及沒(méi)有解決住房問(wèn)題的農業(yè)轉移人口從城市的高房?jì)r(jià)里解放出來(lái)，通過(guò)這種方式，增加他們的消費需求和消費意愿。農業(yè)轉移人口能夠在城市住下來(lái)，他們的消費能力、對自身的人力資本的投資也會(huì )有所提升。
　　（四）大力促進(jìn)農村土地經(jīng)營(yíng)權流轉，提升農村居民財產(chǎn)性收入
　　建議大力促進(jìn)農村土地流轉，提升土地配置效率，實(shí)現農業(yè)生產(chǎn)的集約化和機械化，提升農業(yè)的全要素生產(chǎn)率。2022年我國農村居民人均可支配財產(chǎn)凈收入為509元，僅占農村居民人均可支配收入的2.5%，遠低于城鎮居民10.6%的水平[10]。一方面，我國農村居民的財產(chǎn)性收入來(lái)源比較單一，利息、租金、土地征用補償占絕大部分，土地等重要資產(chǎn)的價(jià)值沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)。深化土地要素市場(chǎng)化改革，能夠讓農民手中的財產(chǎn)釋放出更大的價(jià)值。另一方面，我國農村土地經(jīng)營(yíng)權流轉的比例仍需提升，土地流轉模式需要創(chuàng )新，農業(yè)規?；?jīng)營(yíng)的比例尚需提升。
　　（五）大力投資農業(yè)農村現代化，促進(jìn)全要素生產(chǎn)率提升
　　建議加快形成財政優(yōu)先支持、金融重點(diǎn)傾斜、社會(huì )積極參與的多元投入格局，接續推進(jìn)鄉村全面振興，為興旺發(fā)展現代種養業(yè)、現代種業(yè)、鄉村富民產(chǎn)業(yè)、農產(chǎn)品加工流通業(yè)、鄉村新型服務(wù)業(yè)等提供有力支撐，大力推進(jìn)數字鄉村和智慧農業(yè)建設、農村人居環(huán)境整治等工作。實(shí)現農業(yè)農村現代化，需要巨量的資金投入。光華思想力課題組的估算表明，改革開(kāi)放以來(lái)的近四十年時(shí)間里，中國的投資率與全要素生產(chǎn)率之間呈顯著(zhù)正相關(guān)關(guān)系，投資率每增加10個(gè)百分點(diǎn)，全要素生產(chǎn)率基本增加1.18個(gè)百分點(diǎn)。未來(lái)農業(yè)農村的高質(zhì)量發(fā)展需由全要素生產(chǎn)率的增長(cháng)驅動(dòng)，這意味著(zhù)需要在關(guān)鍵行業(yè)和領(lǐng)域保持一定的投資強度。
　　（六）加大對農村人力資本的投資力度，建立高效的職業(yè)培訓體系
　　建議構建全覆蓋、多形式、分層次的高效的培訓體系，促進(jìn)農村人口勞動(dòng)力素質(zhì)的廣泛提升，推動(dòng)勞動(dòng)力市場(chǎng)競爭力和創(chuàng )新創(chuàng )造能力不斷增強，在農業(yè)轉移人口培訓、人力資本積累、產(chǎn)業(yè)結構升級和勞動(dòng)力可持續就業(yè)之間建構良性循環(huán)。當前我國農民工平均收入僅為城鎮單位就業(yè)人員的51.8%，加大對農村人力資本的投資力度，建立高效的職業(yè)培訓體系，是促使農業(yè)轉移人口進(jìn)入到高附加值領(lǐng)域從事工作、切實(shí)提升收入水平，降低城鄉居民收入差距的關(guān)鍵。
　　上述針對農村低收入人口和欠發(fā)達地區的常態(tài)化幫扶建議不僅有助于提升農村低收入人口的收入水平和生活水平，在過(guò)渡期后防止返貧的發(fā)生，從長(cháng)遠來(lái)看，伴隨戶(hù)籍制度改革、農村土地經(jīng)營(yíng)權流轉的加快和農業(yè)轉移人口市民化進(jìn)程的推進(jìn)、并通過(guò)集約化生產(chǎn)提升農業(yè)全要素生產(chǎn)率，還可以多渠道增加農村居民可支配收入，逐步縮小城鄉收入差距，推動(dòng)鄉村振興和共同富裕的實(shí)現。

　　（作者劉俏、張崢、張琳、張佳慧、馮雨菲，均為北京大學(xué)光華管理學(xué)院光華思想力課題組成員。原文發(fā)表于《經(jīng)濟管理學(xué)刊》第2卷第3期，有刪改。）

　　[1]數據來(lái)源：根據光明網(wǎng)和民政部新聞?wù)?#xff0c;https：//m.gmw.cn/baijia/2022-09/08/36012374.html.
　　[2]數據來(lái)源：國家統計局《中華人民共和國2022年國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展統計公報》，2023年2月。
　　[3]數據來(lái)源：民政部《民政統計數據》統計季報。
　　[4]數據來(lái)源：國家統計局《中華人民共和國2022年國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展統計公報》，2023年2月。
　　[5]數據來(lái)源：2020-2022年度國家統計局《中華人民共和國2022年國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展統計公報》。
　　[6]數據來(lái)源：國家統計局。
　　[7]數據來(lái)源：人民日報海外版：國家發(fā)改委印發(fā)《2022年新型城鎮化和城鄉融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》——提高新型城鎮化建設質(zhì)量，2022年3月22日。https：//www.gov.cn/xinwen/2022-03/22/content_5680376.htm.
　　[8]北京大學(xué)光華管理學(xué)院宏觀(guān)政策課題組：劉俏，徐憲平等，2020.疫后中國經(jīng)濟重啟的一攬子政策建議[J].中國經(jīng)濟評論，（01）：22-27.
　　[9]數據來(lái)源：國家統計局農民工監測調查報告。
　　[10]數據來(lái)源：《2022年國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展統計公報》。