生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合商務(wù)部、國家發(fā)展和改革委員會(huì )等7部委近日發(fā)布的《關(guān)于加強自由貿易試驗區生態(tài)環(huán)境保護推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的指導意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導意見(jiàn)》），有利于引導自貿試驗區加強生態(tài)環(huán)境保護，破解生態(tài)環(huán)境保護難題，推動(dòng)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全面綠色轉型。對此，筆者梳理和分析了國際國內自貿區生態(tài)環(huán)境管理現狀及趨勢。

國際自貿區概況及生態(tài)環(huán)境管理要求和經(jīng)驗

　　目前，國際上主要有自由貿易區（FTA）、自由貿易園區（FTZ）和特殊經(jīng)濟區（SEZ）等與我國自貿試驗區（pFTZ）建設相似。其中，自由貿易區是指締約一方在其領(lǐng)土上相互給予締約另一方部分（或全部）取消商品貿易關(guān)稅和數量限制等貿易優(yōu)惠安排，是推動(dòng)全球貿易新規則發(fā)展的重要場(chǎng)所。自由貿易園區是在一國部分領(lǐng)土區域內運入的任何貨物就進(jìn)口關(guān)稅及其他各稅而言，免于實(shí)施慣常的海關(guān)監管制度，是推動(dòng)國際貿易發(fā)展的重要區域。特殊經(jīng)濟區是指給工商業(yè)者和投資者提供區別于境內的特殊監管政策的特定區域，目前全球已建立超過(guò)5400多個(gè)特殊經(jīng)濟區，中國以2543個(gè)高居榜首。目前，大部分國際自貿區都建立起了環(huán)境與貿易平衡的相關(guān)管理制度。

　　WTO對環(huán)境與貿易平衡進(jìn)行了相關(guān)規定。1994年WTO建立時(shí)明確將環(huán)境保護作為其基本宗旨之一，并建立了貿易與環(huán)境委員會(huì )，其職責是明確貿易措施與環(huán)境措施之間的關(guān)系，促進(jìn)可持續發(fā)展。WTO協(xié)定提出：“認識到在處理貿易和經(jīng)濟領(lǐng)域的關(guān)系時(shí)……同時(shí)應依照可持續發(fā)展的目標，考慮對世界資源的最佳利用，尋求既保護和維護環(huán)境，又以與它們各自在不同經(jīng)濟發(fā)展水平的需要和關(guān)注相一致的方式，加強為此采取的措施?！?/p>

　　國際上大部分自由貿易區均設置有生態(tài)環(huán)境要求。據統計，在85%已簽署并生效的自由貿易區中設置有環(huán)境條款，其中30個(gè)自貿協(xié)定還設置了獨立的環(huán)境章節，包括規定不得因吸引貿易投資而降低國內環(huán)境保護水平、環(huán)境規制權、環(huán)境協(xié)定相關(guān)承諾在貿易協(xié)定總的體現、環(huán)境分歧解決機制等。隨著(zhù)環(huán)境與貿易規則的發(fā)展，自由貿易區協(xié)定中的環(huán)境條款有進(jìn)一步增多趨嚴的趨勢。在我國簽署的19個(gè)自貿協(xié)定全部設置了環(huán)境條款，其中8個(gè)自貿協(xié)定還單獨設置了環(huán)境章節。

　　自由貿易園區以立法方式確認了生態(tài)環(huán)境保護要求。對2200多個(gè)自由貿易園區的相關(guān)管理規定進(jìn)行梳理和分析，發(fā)現自由貿易園區一般通過(guò)單獨立法的方式確立了對園區環(huán)境管理的要求。盡管自由貿易園區立法簡(jiǎn)化了其區域內的商事制度要求，但大部分自由貿易園區立法仍明確提及其區域內的相關(guān)投資和貿易活動(dòng)必須符合其國內或境內的相關(guān)環(huán)保要求。

　　生態(tài)環(huán)境保護是特殊經(jīng)濟區法律框架體系的重要組成。聯(lián)合國貿易和發(fā)展會(huì )議相關(guān)研究指出，特殊經(jīng)濟區法律框架體系內生態(tài)環(huán)境保護是其中重要內容。在明確要求特殊經(jīng)濟區需符合境內環(huán)境管理要求基礎上，部分特殊經(jīng)濟區還對生態(tài)環(huán)保管理提出了更高要求。如墨西哥《關(guān)于特別經(jīng)濟區的聯(lián)邦法律》指出其特殊經(jīng)濟區建立的目的之一便是要求提升經(jīng)濟的持續增長(cháng)，為實(shí)現經(jīng)濟持續增長(cháng)目標必然要加強生態(tài)環(huán)境管理；利比亞《特別經(jīng)濟區法》直接提出要求其特殊經(jīng)濟區需實(shí)現長(cháng)期的環(huán)境可持續性。

　　我國自貿試驗區生態(tài)環(huán)境管理政策和實(shí)踐

　　黨的十七大把自由貿易區建設上升為國家戰略，大幅加快了我國自貿協(xié)定、自貿試驗區等對外貿易“平臺”和“窗口”建設。黨的十八大以來(lái)，自貿試驗區在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)一步深化改革、簡(jiǎn)政放權，生態(tài)環(huán)境保護力度不斷加大。

　　自貿試驗區實(shí)施方案和立法明確提出生態(tài)環(huán)境要求。我國已發(fā)布的21個(gè)自由貿易試驗區實(shí)施方案均提出了生態(tài)環(huán)境保護的相關(guān)要求和目標。涉及生態(tài)環(huán)境的條款有90多條，其中最多的為服務(wù)地方高質(zhì)量發(fā)展；其次為防范環(huán)境風(fēng)險，如“開(kāi)發(fā)利用須遵守生態(tài)環(huán)境要求”“生態(tài)環(huán)境風(fēng)險防范”等共有20多條；此外還有創(chuàng )新環(huán)境政策類(lèi)，如“出口產(chǎn)品低碳認證”“責任報告制度和責任追溯制度”等共有20多條。除新設立的北京、湖南、安徽自貿試驗區外17個(gè)自貿試驗區發(fā)布的省級地方性法規條例均設置了與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的條款，是對實(shí)施方案的進(jìn)一步細化和拓展，確保了可實(shí)施和可執行。

　　自貿試驗區重視綠色貿易發(fā)展。自貿試驗區積極落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系的指導意見(jiàn)》《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)貿易高質(zhì)量發(fā)展的指導意見(jiàn)》等文件提出的“綠色貿易”相關(guān)要求，部分自貿試驗區通過(guò)立法來(lái)確保發(fā)展綠色貿易，如《中國（天津）自由貿易試驗區條例》提出：“支持建設亞太經(jīng)濟合作組織綠色供應鏈合作網(wǎng)絡(luò )天津示范中心，探索建立綠色供應鏈管理體系，實(shí)施綠色產(chǎn)品清單制度，鼓勵開(kāi)展綠色貿易?！贝送?#xff0c;自貿試驗區還主動(dòng)對標國際綠色貿易規則，參照國際通行商事和生態(tài)環(huán)境管理規則，積極參與制定投資準入負面清單。此外，山東等自貿試驗區積極落實(shí)我國與其他國家和地區簽署的中國—韓國自由貿易協(xié)定等雙邊或區域自由貿易協(xié)定中的有關(guān)生態(tài)環(huán)境條款。

　　自貿試驗區積極推動(dòng)探索綠色管理制度創(chuàng )新實(shí)踐。上海市生態(tài)環(huán)境局印發(fā)了《關(guān)于支持中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區高質(zhì)量發(fā)展環(huán)境管理的若干意見(jiàn)》，通過(guò)實(shí)施源頭減量、實(shí)行兩證合一、優(yōu)化環(huán)評管理、提升政府服務(wù)、加大環(huán)境基建、強化環(huán)保監管共六大類(lèi)11項措施，服務(wù)自貿試驗區高質(zhì)量發(fā)展。浙江自貿試驗區開(kāi)展新區規劃環(huán)評，明確“海陸統籌、以海定陸”的生態(tài)保護與開(kāi)發(fā)引導策略，堅持將生態(tài)環(huán)境保護工作要求融入經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展各項規劃中，同時(shí)強化規劃環(huán)評與項目環(huán)評聯(lián)動(dòng)，確保島嶼開(kāi)發(fā)利用策略與海洋生態(tài)功能相一致。

　　但是距離建設生態(tài)環(huán)境質(zhì)量一流、輻射帶動(dòng)作用突出的高標準高質(zhì)量自由貿易試驗區的要求方面還有差距，在建立和創(chuàng )新環(huán)境管理體制機制方面仍有不足，需進(jìn)一步提高完善。

　　對標國際規則，應提高生態(tài)環(huán)境管理水平。加強自貿區生態(tài)環(huán)境管理是國際普遍共識，目前自由貿易區、自由貿易園區以及特殊經(jīng)濟區都呈現出加強環(huán)境管理、推動(dòng)環(huán)境與貿易相互支持的趨勢。因此我國在推動(dòng)自貿試驗區建設過(guò)程中應統籌考慮，積極主動(dòng)對標國際高水平環(huán)境與貿易規則，包括將高水平自貿協(xié)定環(huán)境條款、國外先進(jìn)自貿園區及特殊經(jīng)濟區環(huán)境管理規則納入自貿試驗區進(jìn)行試點(diǎn)，進(jìn)一步提高生態(tài)環(huán)境管理水平和能力，推動(dòng)環(huán)境與貿易相互支持在自貿試驗區率先落地。

　　重視立法，切實(shí)保障生態(tài)環(huán)境管理工作落實(shí)落細。國際自貿區通過(guò)雙多邊協(xié)定、國內立法等方式進(jìn)一步明確了生態(tài)環(huán)境管理工作在自貿區建設中的重要作用和地位，也為自貿區加強生態(tài)環(huán)境管理工作提供了直接的法理依據。因此我國應加強頂層設計，通過(guò)自貿試驗區立法等細化《指導意見(jiàn)》相關(guān)要求，確?！吨笇б庖?jiàn)》落實(shí)落細。

　　創(chuàng )新管理方式，平衡環(huán)境與貿易利益。積極借鑒國際自貿區的生態(tài)環(huán)境管理經(jīng)驗，充分發(fā)揮自貿試驗區“試驗田”作用，加強重大環(huán)境和貿易政策舉措改革，在進(jìn)一步簡(jiǎn)化商事制度、簡(jiǎn)政放權的同時(shí)，確保生態(tài)環(huán)境管理守住“底線(xiàn)”，形成“放得開(kāi)”“管得住”“放得下”“接得住”的新型生態(tài)環(huán)境管理方式。

　　（作者：張彬、李麗平、趙嘉、張莉，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心）