中青報·中青網(wǎng)見(jiàn)習記者 賈驥業(yè) 記者 朱彩云　　來(lái)源：中國青年報　　（ 2024年08月13日 05 版）

　　《決定》提出，要“建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉型新機制”。專(zhuān)家指出，“能耗雙控制度有效推動(dòng)了我國能源利用效率的提升，顯著(zhù)減緩了能源消費尤其是化石能源消費的增速?！钡芎碾p控制度對使用清潔能源同樣進(jìn)行考核，這并不利于我國清潔能源產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，“企業(yè)在生產(chǎn)過(guò)程中無(wú)論是否使用清潔能源都會(huì )受用能約束，甚至有些地區還因此出現‘拉閘限產(chǎn)限電’，對企業(yè)的正常生產(chǎn)造成影響”。而碳排放雙控則能避免上述問(wèn)題的產(chǎn)生。

　　我國向碳排放總量和強度雙控（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“碳排放雙控”）轉型的政策信號越來(lái)越強。

　　近3個(gè)月來(lái)，“節能降碳”“碳減排”等詞密集出現在中央部委的官方表態(tài)中。今年5月底，國務(wù)院印發(fā)《2024-2025年節能降碳行動(dòng)方案》，明確了我國節能降碳的短期目標。7月21日發(fā)布的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）提出，要“建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉型新機制”。

　　《決定》正式發(fā)布后不到半個(gè)月的時(shí)間，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《工作方案》），明確了碳排放雙控制度體系構建的“時(shí)間表”和“路線(xiàn)圖”。8月11日，《關(guān)于加快經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全面綠色轉型的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）正式對外發(fā)布，這是中央層面首次對加快經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全面綠色轉型進(jìn)行系統部署。

　　記者注意到，《意見(jiàn)》中9次提到“碳排放”，并明確到2030年，重點(diǎn)領(lǐng)域綠色轉型取得積極進(jìn)展，綠色生產(chǎn)方式和生活方式基本形成，減污降碳協(xié)同能力顯著(zhù)增強，主要資源利用效率進(jìn)一步提升，支持綠色發(fā)展的政策和標準體系更加完善，經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全面綠色轉型取得顯著(zhù)成效。

　　“最近，投資者和金融機構對低碳技術(shù)和綠色項目的興趣明顯增加?！北本┲袆?chuàng )碳投科技有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“中創(chuàng )碳投”）咨詢(xún)事業(yè)群總監郭澤深明顯感覺(jué)到，市場(chǎng)上已經(jīng)有了一些積極的反應。在他看來(lái)，碳排放雙控是“雙碳”戰略決策的重要舉措之一，“有利于統籌我國能源轉型，地方上也可以騰出更多重大項目落地能耗指標，為經(jīng)濟增長(cháng)提供更多用能空間”。

　　從能耗雙控向碳排放雙控全面轉型

　　向碳排放雙控轉型在我國已經(jīng)進(jìn)行多年。

　　“十三五”時(shí)期，我國建立了能源消費總量和強度雙控（即“能耗雙控”）制度，旨在通過(guò)降低能源消費總量以及單位GDP（國內生產(chǎn)總值）能源消費，達到減少能源消耗的目的。國家統計局提供的數據顯示，2013年至2023年，我國以年均3.3%的能源消費增速支撐了年均6.1%的經(jīng)濟增長(cháng)，能耗強度累計下降26.1%，“成為全球能耗強度降低最快的國家之一”。

　　“能耗雙控制度有效推動(dòng)了我國能源利用效率的提升，顯著(zhù)減緩了能源消費尤其是化石能源消費的增速?！惫鶟缮顚χ星鄨蟆ぶ星嗑W(wǎng)記者說(shuō)。但他也提出，能耗雙控制度對使用清潔能源同樣進(jìn)行考核，這并不利于我國清潔能源產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，“企業(yè)在生產(chǎn)過(guò)程中無(wú)論是否使用清潔能源都會(huì )受用能約束，甚至有些地區還因此出現‘拉閘限產(chǎn)限電’，對企業(yè)的正常生產(chǎn)造成影響”。

　　碳排放雙控則能避免上述問(wèn)題的產(chǎn)生。清華四川能源互聯(lián)網(wǎng)研究院電力市場(chǎng)與碳市場(chǎng)研究所副所長(cháng)蔡元紀介紹，清潔能源在碳排放雙控制度中得到了“豁免”：使用清潔能源會(huì )產(chǎn)生能耗，但沒(méi)有碳排放，因此不被納入考核范圍?！斑@就相當于給能耗雙控開(kāi)口子，不再硬性約束能源消費總量，開(kāi)的這個(gè)口子也促進(jìn)了清潔能源的發(fā)展?！?/p>

　　同時(shí)，碳排放雙控的約束范圍也更廣。郭澤深表示，能耗雙控主要針對能源消費活動(dòng)，而碳排放的來(lái)源更廣，很多非能源消費活動(dòng)也會(huì )產(chǎn)生碳排放。比如制作水泥熟料時(shí)，有很大一部分碳排放來(lái)自石灰石煅燒過(guò)程中的化學(xué)反應，如果只控能耗，無(wú)法對其碳排放情況進(jìn)行更全面的控制和管理?！耙虼?#xff0c;碳排放雙控手段更有助于實(shí)現‘雙碳’目標?！?/p>

　　記者注意到，2022年，國家發(fā)展改革委等部門(mén)連發(fā)兩文，明確原料用能、新增可再生能源消費不納入能源消費總量控制?！啊奈濉陂g，能耗雙控的相關(guān)政策規定正在逐步向碳排放雙控靠攏，也為后期向碳排放雙控全面轉型打下了基礎?！敝袊贾泻臀迨苏搲匮芯繂T、北京電鏈科技有限公司雙碳事業(yè)部總監鄭穎說(shuō)。

　　2023年7月，《關(guān)于推動(dòng)能耗雙控逐步轉向碳排放雙控的意見(jiàn)》審議通過(guò)，提出“推動(dòng)能耗雙控逐步轉向碳排放雙控”。從“逐步轉向”到《決定》中的“全面轉型”，在蔡元紀看來(lái)，上述變化一方面是因為“十四五”規劃綱要確定的節能降碳約束性指標完成情況不及預期；另一方面，過(guò)去一兩年，我國在碳排放領(lǐng)域的相關(guān)技術(shù)產(chǎn)業(yè)配套日趨成熟，使得碳排放雙控落地成為一種可能。

　　“我國在國際上承諾了‘3060’的‘雙碳’目標?！逦濉质俏覈鴮?shí)現‘雙碳’目標的關(guān)鍵窗口期，需要采取更直接、有效、全面的措施來(lái)控制碳排放?！惫鶟缮钫J為，全面轉向碳排放雙控也給了外界一個(gè)明確政策信號：中央政府希望確?！半p碳”政策的一致性和長(cháng)期性，避免政策的頻繁變動(dòng)給企業(yè)和市場(chǎng)帶來(lái)不確定性。

　　推動(dòng)將碳排放指標納入規劃

　　《工作方案》明確提出了“三步走時(shí)間表”：到2025年，碳排放統計核算體系進(jìn)一步完善，一批行業(yè)企業(yè)碳排放核算相關(guān)標準和產(chǎn)品碳足跡標準出臺實(shí)施；“十五五”時(shí)期，實(shí)施以強度控制為主、總量控制為輔的碳排放雙控制度，建立碳達峰碳中和綜合評價(jià)考核制度，確保如期實(shí)現碳達峰目標；碳達峰后，實(shí)施以總量控制為主、強度控制為輔的碳排放雙控制度，建立碳中和目標評價(jià)考核制度。

　　“上述時(shí)間規劃與我國‘雙碳’目標的戰略設定完全一致?！编嵎f認為，“三步走時(shí)間表”是對國內經(jīng)濟、社會(huì )和技術(shù)發(fā)展趨勢的深入理解和前瞻性規劃?！?025年之前，需要把碳排放雙控的考核、管理基礎制度建設好；‘十五五’是我國實(shí)現碳達峰的沖刺期和實(shí)現期，在經(jīng)濟增長(cháng)與碳排放總量增長(cháng)脫鉤前，設置強度為主、總量為輔的考核方式，既能確保經(jīng)濟穩步增長(cháng)，又能確保如期實(shí)現碳達峰目標；而在碳達峰后，核心是實(shí)現碳排放總量的穩步下降，碳排放強度下降無(wú)法支撐實(shí)現這一目標，因此需轉向總量控制為主，直至實(shí)現碳中和目標?！?/p>

　　此外，《工作方案》還明確要將碳排放指標納入國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃；“十五五”時(shí)期，將碳排放強度降低作為國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展約束性指標，開(kāi)展碳排放總量核算工作，不再將能耗強度作為約束性指標。

　　“這就意味著(zhù)，各地要把精力聚焦到碳排放雙控的實(shí)施上?！编嵎f說(shuō)。但她也表示，雖然未來(lái)能耗強度不再是約束性指標，但能耗強度的控制依然是整個(gè)碳排放考核管理體系中的重要內容，“因為能源消費始終是我國碳排放的主要來(lái)源”。

　　其實(shí)，距離2021年12月的中央經(jīng)濟工作會(huì )議首次提到“碳排放雙控”已過(guò)去兩年多的時(shí)間，但記者在采訪(fǎng)中了解到，不少地方在推進(jìn)碳排放管理工作中遇到不少困難?！耙环矫?#xff0c;經(jīng)濟下行壓力下，地方政府對實(shí)施新政的優(yōu)先程度會(huì )存在疑慮；此外，政策層面還缺乏明確的考核機制和清晰的核查機制?！惫鶟缮钫f(shuō)，其所在公司在幫助地方搭建碳管理平臺時(shí)，經(jīng)常會(huì )遇到當地政府來(lái)確認政策依據，比如詢(xún)問(wèn)地方的碳排放總量配額政策有沒(méi)有出臺。

　　“推動(dòng)碳排放雙控，需要較強的政策推動(dòng)?！辈淘o提到，雖然已有一些省份在做碳排放雙控的嘗試，但當國家層面沒(méi)有定調的文件推出時(shí)，地方探索的步伐肯定會(huì )相對謹慎?！巴苿?dòng)將碳排放指標納入規劃，標志著(zhù)碳排放雙控指標將成為國家經(jīng)濟發(fā)展的重要考量，也將成為各級政府完成工作評價(jià)的一個(gè)重要指標?！?/p>

　　“怎么把碳排放算清楚”則是推動(dòng)碳排放雙控制度全面轉型要面臨的一個(gè)新問(wèn)題。廈門(mén)大學(xué)中國能源政策研究院院長(cháng)林伯強介紹，我國碳排放核算有三個(gè)測量的維度，一是自上而下，按照省級清單的宏觀(guān)核算，二是企業(yè)層面的核算，三是產(chǎn)品層面的核算。

　　郭澤深指出，我國的碳排放核算體系還存在標準邊界模糊、基礎數據不足等問(wèn)題，這不利于準確評估和管理碳排放?！耙援a(chǎn)品碳足跡核算為例，目前，我國在本土化生命周期單元過(guò)程數據庫研發(fā)方面比較滯后，尚未形成得到國內外廣泛認可的碳足跡背景數據庫?！?/p>

　　“碳排放控制工作的前提是要做好基礎能力建設，即要做到‘心中有數’?！惫鶟缮罱ㄗh，地方政府應加強碳排放統計核算工作，夯實(shí)整體區域、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)、重點(diǎn)產(chǎn)品等多維度統計核算基礎，完善基礎數據質(zhì)量，并逐步納入不容忽視的工業(yè)過(guò)程排放，做到碳排放數據的可信與可比。

　　剛剛發(fā)布的《意見(jiàn)》也多次提到“碳排放核算”?！兑庖?jiàn)》強調，要建立碳達峰碳中和標準體系，制定企業(yè)碳排放和產(chǎn)品碳足跡核算、報告、核查等標準；構建碳排放統計核算體系，加強固定資產(chǎn)投資項目節能審查，探索開(kāi)展項目碳排放評價(jià)，嚴把新上項目能耗和碳排放關(guān)。

　　其實(shí)，在建立碳核算體系方面，我國政策早有動(dòng)作。今年6月，生態(tài)環(huán)境部等十五部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立碳足跡管理體系的實(shí)施方案》，提出到2027年，我國碳足跡管理體系初步建立。8月8日，國家發(fā)展改革委等三部門(mén)聯(lián)合發(fā)文，細化部署“雙碳”標準計量體系建設工作，根據文件，我國在2024年要發(fā)布70項碳核算、碳足跡、碳減排等國家標準，基本實(shí)現重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)碳排放核算標準全覆蓋。

　　平衡碳減排與發(fā)展

　　《工作方案》發(fā)布后，除了一些積極的市場(chǎng)反應，郭澤深注意到，“碳排放雙控制度如何與其他制度有效銜接”成為業(yè)內普遍關(guān)注的難點(diǎn)問(wèn)題?！氨热?#xff0c;怎樣理順碳排放雙控與全國碳排放權交易市場(chǎng)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)‘全國碳市場(chǎng)’）機制的關(guān)系，需要在實(shí)踐中不斷探索和完善?！?/p>

　　目前，全國碳市場(chǎng)覆蓋了我國40%左右的碳排放量，僅有電力行業(yè)被納入并承擔考核指標。但據記者了解，我國正在積極籌劃全國碳市場(chǎng)擴容，其中鋼鐵、水泥、鋁冶煉等重點(diǎn)排放行業(yè)或首當其沖。而《工作方案》提到要完善重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域碳排放核算機制，其中就包括電力、鋼鐵、有色等。

　　“未來(lái)這些新被納入全國碳市場(chǎng)的行業(yè)或企業(yè)，可能要同時(shí)面臨碳排放雙控和碳市場(chǎng)兩種考核機制?！编嵎f表示，在制定碳排放雙控考核體系時(shí)，要做好與碳市場(chǎng)在機制上的銜接，和考核指標上的溝通?！昂诵木褪且苊獬霈F一家企業(yè)同時(shí)面臨兩項碳排放考核的情況?！?/p>

　　其實(shí)，《工作方案》在發(fā)揮市場(chǎng)機制調控作用部分，特別提到要完善全國碳排放權交易市場(chǎng)調控機制，逐步擴大行業(yè)覆蓋范圍，探索配額有償分配機制，提升報告與核查水平，推動(dòng)履約企業(yè)減少碳排放。

　　“碳市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)的核心是碳配額夠不夠，是國家在硬性調節政策性供需?！辈淘o指出，有了碳排放雙控之后，碳市場(chǎng)的調節作用將得到更充分的發(fā)揮，碳市場(chǎng)應該是碳排放雙控制度體系中的關(guān)鍵一環(huán)?！俺藨土P考核機制，有了這樣一個(gè)外部碳配額交易市場(chǎng)，也能有效地敦促企業(yè)自主減排?！?/p>

　　而用好碳市場(chǎng)，其中的關(guān)鍵就是做好碳排放目標的分配?！豆ぷ鞣桨浮访鞔_提出建立地方碳排放目標評價(jià)考核制度，合理分解碳排放雙控指標。

　　林伯強對記者說(shuō)，能耗雙控的指標分配搞了很長(cháng)時(shí)間，主要原因就是各地情況不同，不能“一刀切”。碳排放雙控也一樣，要結合各地的資源稟賦、經(jīng)濟增長(cháng)、產(chǎn)業(yè)結構等，對指標進(jìn)行分配?！叭珖鴷?huì )有一個(gè)總量，具體不同地區間如何分配，是中央和地方博弈的結果?！?/p>

　　“‘雙碳’是一項發(fā)展政策，在相關(guān)考核指標的分解上，應考慮各個(gè)地區的產(chǎn)業(yè)現狀和資源稟賦差異?！编嵎f認為，“平衡碳減排和經(jīng)濟發(fā)展”有兩層含義：一是讓傳統產(chǎn)業(yè)碳排放減下去，二是讓綠色低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來(lái)。因此，在考核指標的分配上，可以向西部等資源稟賦較好區域適當傾斜，有助于承接數據中心等能耗增長(cháng)較快的新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和轉移。

　　數據中心是我國能源消耗增速較快的領(lǐng)域之一。相關(guān)數據顯示，我國部分先進(jìn)的國家數據中心綠電使用率已經(jīng)達到80%左右。國家發(fā)展改革委等部門(mén)近日印發(fā)的《數據中心綠色低碳發(fā)展專(zhuān)項行動(dòng)計劃》提出，到2025年年底，全國數據中心布局更加合理，平均電能利用效率降至1.5以下，可再生能源利用率年均增長(cháng)10%，平均單位算力能效和碳效顯著(zhù)提高。

　　“從國家發(fā)布的一系列促進(jìn)數據中心發(fā)展的政策來(lái)看，實(shí)現數據中心的綠色低碳發(fā)展尤為重要?！编嵎f提到，碳排放雙控政策的實(shí)施，或將擴大西部地區承接數據中心發(fā)展和轉移的優(yōu)勢，不僅為國家東數西算工程建設形成助推力，促進(jìn)西部地區經(jīng)濟發(fā)展，還能實(shí)現數據中心的綠色發(fā)展目標，并支撐全社會(huì )的低碳轉型。

　　中青報·中青網(wǎng)見(jiàn)習記者 賈驥業(yè) 記者 朱彩云 來(lái)源：中國青年報