“十四五”時(shí)期，資本市場(chǎng)“零容忍”監管執法持續升級。1月28日，證監會(huì )召開(kāi)的2021年系統工作會(huì )議提出，全面落實(shí)“零容忍”的執法理念和打擊行動(dòng)。1月31日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《建設高標準市場(chǎng)體系行動(dòng)方案》（簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》）亦提出，堅持對違法違規行為零容忍，確保金融改革行穩致遠。

《證券日報》記者據證監會(huì )網(wǎng)站統計，截至2月1日，自2020年以來(lái)，證監會(huì )及地方證監局合計開(kāi)出352份行政處罰決定書(shū)，對91人采取證券市場(chǎng)禁入措施，其中22人被采取終身證券市場(chǎng)禁入措施。

市場(chǎng)人士認為，貫徹“零容忍”方針是持續優(yōu)化市場(chǎng)生態(tài)的根本保障。從理念到行動(dòng)，從日常監管、行政執法到民事賠償、刑事懲戒，全方位貫徹“零容忍”要求、保持“零容忍”態(tài)勢，將切實(shí)強化監管震懾力，切實(shí)提高證券違法違規成本，對保護投資者合法權益、維護資本市場(chǎng)秩序、推進(jìn)注冊制改革、保障資本市場(chǎng)平穩健康發(fā)展具有重要意義。

全面落實(shí)“零容忍”?緊盯“關(guān)鍵少數”

據記者梳理，上述352份行政處罰決定書(shū)中，涉及信披違規的有117份，占比33.24%；涉及內幕交易的有124份，占比35.23%；涉及操縱市場(chǎng)的有14份，占比3.98%。信披違規、內幕交易和操縱市場(chǎng)合計占比72.44%，仍是資本市場(chǎng)重點(diǎn)打擊的違法違規類(lèi)型。

1月29日，證監會(huì )公布了2020年證監稽查20起典型違法案例，其中，財務(wù)造假案有6起，信息披露違法違規案5起，中介機構未勤勉盡責案、操縱市場(chǎng)案和內幕交易案分別有2起。

同日，證監會(huì )新聞發(fā)言人高莉表示，2020年以來(lái)，證監會(huì )堅決貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于依法從嚴打擊證券違法活動(dòng)的總體部署，按照“建制度、不干預、零容忍”的工作方針，依法從重從快從嚴打擊上市公司造假、欺詐等重大違法違規行為，已累計對57家上市公司信息披露違法違規行為立案調查，向公安機關(guān)移送涉嫌財務(wù)造假等相關(guān)違法犯罪案件26起。

“證監會(huì )不僅強調‘零容忍’的理念，而且要求‘零容忍’的全面落實(shí)。這意味著(zhù)，我國資本市場(chǎng)的法治化建設正在從有法可依、有法必依走向違法必究、執法必嚴?！蹦祥_(kāi)大學(xué)金融發(fā)展研究院院長(cháng)田利輝對《證券日報》記者表示，“零容忍”不是對某些違法違規案例的“零容忍”，而是對全部惡性違法違規問(wèn)題的“零容忍”。監管層需要對各種惡性違法違規問(wèn)題進(jìn)行全方位打擊，全面抓實(shí)有關(guān)機構和個(gè)人的相關(guān)責任。

北京大學(xué)法學(xué)院教授郭靂對《證券日報》記者表示，“零容忍”的執法理念要取得預期效果，非常重要的是努力實(shí)現精準打擊。其中，抓住“關(guān)鍵少數”、壓實(shí)“看門(mén)人”責任，屬于重點(diǎn)任務(wù)。管控好公司董監高、控股股東、實(shí)際控制人等“關(guān)鍵少數”群體，對于防止和抑制欺詐發(fā)行、財務(wù)造假等至關(guān)重要。針對保薦人、會(huì )計師等“看門(mén)人”，?要根據其實(shí)際作用和責任，具體落實(shí)約束機制。此外，要嚴格實(shí)施退市制度，對于惡意規避退市標準的予以嚴厲打擊。

“在實(shí)踐中，控股股東和實(shí)際控制人往往在欺詐發(fā)行、財務(wù)造假、信披違法等案件中，扮演重要角色?！钡潞闵虾Ｂ蓭熓聞?wù)所合伙人陳波對《證券日報》記者表示，預計未來(lái)，此類(lèi)案件追責的重點(diǎn)會(huì )慢慢轉向背后的控股股東和實(shí)際控制人。

跨部委協(xié)作?提升監管合力

發(fā)揮各方合力打擊證券違法違規行為已經(jīng)成為市場(chǎng)共識。去年7月份，國務(wù)院金融穩定發(fā)展委員會(huì )第三十六次會(huì )議提出，由證監會(huì )會(huì )同相關(guān)部門(mén)建立“打擊資本市場(chǎng)違法活動(dòng)協(xié)調工作小組”，形成打擊資本市場(chǎng)違法活動(dòng)合力，共同維護資本市場(chǎng)健康穩定。

證監會(huì )系統工作會(huì )議提出，今年將進(jìn)一步依法從嚴打擊證券違法活動(dòng)，建立跨部委協(xié)調工作小組，加大對欺詐發(fā)行、財務(wù)造假、市場(chǎng)操縱等惡性違法違規行為的打擊力度，對有關(guān)機構和個(gè)人的責任追究一抓到底。

“資本市場(chǎng)是一個(gè)生態(tài)系統，而生態(tài)的改善需要多方合力、多措并舉。包括公檢法在內的司法部門(mén)在刑事追責、民事維權方面責任重大，中國人民銀行、銀保監會(huì )、財政部、國資委等的職能也息息相關(guān)，特別是在處理涉及跨市場(chǎng)、多機構、復雜資金流動(dòng)和特殊主體的違法違規活動(dòng)上，更是如此?！惫Z表示，此前，證監會(huì )已與上述一些部門(mén)配合，針對中介機構違法違規、IPO欺詐發(fā)行及信息披露違法違規、市場(chǎng)操縱違法、利用未公開(kāi)信息交易違法等行為開(kāi)展過(guò)一系列專(zhuān)項執法行動(dòng)，建立跨部委協(xié)調工作小組、進(jìn)一步強化監管合力十分必要和及時(shí)。

“建立跨部委協(xié)調工作小組可以實(shí)現更為有效的市場(chǎng)治理，是本年度證券稽查工作優(yōu)化的重要抓手?！碧锢x表示，證券市場(chǎng)問(wèn)題涉及各方利益，相關(guān)利益者往往試圖袒護違規違法者?？绮课瘏f(xié)調工作小組能夠防止利益沖突，協(xié)調工作，嚴打證券違法違規，嚴懲相關(guān)機構和個(gè)人。

“建立跨部委協(xié)調工作小組，相關(guān)機構之間工作機制將進(jìn)一步優(yōu)化，提升對違法違規行為的查處效率，也有助于提高監管效果?！标惒ㄕJ為，民事賠償、刑事懲戒都是比行政處罰更有威懾力的懲罰，涉及公安機關(guān)、檢察院和法院。即便是單論行政處罰，也可能需要與其他部委協(xié)同，如打擊債券市場(chǎng)的違法違規行為，就可能需要和人民銀行、銀保監會(huì )、發(fā)改委等部委發(fā)揮合力。

增加法治供給?夯實(shí)“零容忍”基礎

近年來(lái)，證監會(huì )持續推動(dòng)增加法治供給，新證券法實(shí)施、最高院發(fā)布《關(guān)于證券糾紛代表人訴訟若干問(wèn)題的規定》以及刑法修正案（十一）落地，從行政處罰、民事責任和刑事責任等方面大幅提升了資本市場(chǎng)違法違規的成本。

證監會(huì )系統工作會(huì )議提出，今年將貫徹落實(shí)新證券法和刑法修正案（十一），配合修訂證券期貨犯罪案件刑事立案追訴標準，出臺欺詐發(fā)行股票責令回購等配套制度。推動(dòng)期貨法立法，加快推進(jìn)行政和解辦法、上市公司監管條例等法規制定。依法從嚴加強對上市公司、中介機構等各類(lèi)市場(chǎng)主體的日常監管，優(yōu)化市場(chǎng)生態(tài)。

“增加和優(yōu)化法治供給是‘零容忍’的基礎所在?！碧锢x表示，我國資本市場(chǎng)的法治化需要“建制度”和“零容忍”，違法必究的前提是有法可依。法應為良法，適應不斷變化的證券市場(chǎng)。治應該是良治，目的在于懲惡揚善，保護中小投資者，實(shí)現資源配置功能。法治應當是良法與善治的結合。證監會(huì )進(jìn)一步明確刑事懲戒追訴，讓違法者得到應有懲戒。提出股票欺詐發(fā)行責令回購，能夠保護中小投資者。推進(jìn)上市公司監管條例等法規制定，能夠明確行為規則邊界。另外，“零容忍”不是運動(dòng)式的，而會(huì )成為日常性監管。法治是資本市場(chǎng)健康運行的基石所在，違法必究、執法必嚴的“零容忍”需要堅持不懈，長(cháng)期貫徹。

“對違法違規行為‘零容忍’，嚴格執法的前提是有法可依。資本市場(chǎng)快速發(fā)展，及時(shí)對相應的法律法規查漏補缺、修改完善，有助于及時(shí)查處新型違法行為，對惡性違法行為加大處罰力度，提高監管威懾力，凈化資本市場(chǎng)生態(tài)?！标惒ㄕJ為。

郭靂表示，《方案》提出了公正監管、開(kāi)放有序、誠信守法等建設目標，要求疏通政策堵點(diǎn)，增強監管的全面性、一致性、科學(xué)性和有效性，提高監管透明度和法治化水平。符合資本市場(chǎng)運行規律和現階段市場(chǎng)實(shí)際的高質(zhì)量法治供給，對于落實(shí)“零容忍”要求具有基礎性意義。