2022年8月16日，自然資源部官網(wǎng)發(fā)布《自然資源部生態(tài)環(huán)境部國家林業(yè)和草原局關(guān)于加強生態(tài)保護紅線(xiàn)管理的通知（試行）》自然資發(fā)【2022】142號（下稱(chēng)142號文），142號文由“加強人為活動(dòng)管控”“規范占用生態(tài)保護紅線(xiàn)用地用海用島審批”“嚴格生態(tài)保護紅線(xiàn)監管”等三部分構成。

　　142號文第一條第（一）款首次允許對生態(tài)功能不造成破壞的10項涉礦有限人為活動(dòng)，可以在生態(tài)保護紅線(xiàn)自然保護地核心保護區外開(kāi)展，這為人與自然和諧共生又邁出了重要的一步。

　　142號文第一條第（一）款第7項、第8項及第一條第（三）款分別涉及地質(zhì)調查、礦產(chǎn)勘查、開(kāi)采、生態(tài)修復、礦業(yè)權退出補償，直接涉及礦業(yè)權人的重大利益，對正在進(jìn)行的《自然保護區條例》和《礦產(chǎn)資源法》的修改會(huì )產(chǎn)生重大影響。本文現對142號文涉礦條款進(jìn)行文義解讀，供礦業(yè)權人和礦政管理人參考。

　　【原文】自然資源部生態(tài)環(huán)境部國家林業(yè)和草原局關(guān)于加強生態(tài)保護紅線(xiàn)管理的通知（試行）……加強生態(tài)保護紅線(xiàn)管理，嚴守自然生態(tài)安全邊界，依據相關(guān)法律法規，就有關(guān)事項通知如下……

　　【解讀】142號文依據三個(gè)中央文件制定，“加強生態(tài)保護紅線(xiàn)管理”重在加強，“嚴守自然生態(tài)安全邊界”重在嚴守，顯然142號文有加強管理，嚴守邊界之意。

　　【原文】第一條加強人為活動(dòng)管控

　　規范管控對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng)。生態(tài)保護紅線(xiàn)是國土空間規劃中的重要管控邊界，生態(tài)保護紅線(xiàn)內自然保護地核心保護區外，禁止開(kāi)發(fā)性、生產(chǎn)性建設活動(dòng)，在符合法律法規的前提下，僅允許以下對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng)。生態(tài)保護紅線(xiàn)內自然保護區、風(fēng)景名勝區、飲用水水源保護區等區域，依照法律法規執行。

　　【解讀】“加強人為活動(dòng)管控”，針對的是人為活動(dòng)，非人為活動(dòng)不在此條范圍之內，重點(diǎn)是加強管控。

　　此款層層設限，第一層限定為“不造成破壞的”，第二層限定為“有限人為活動(dòng)”，第三層限定為“核心保護區外”，第四層限定為“禁止開(kāi)發(fā)性、生產(chǎn)性建設活動(dòng)”，第五層限定為“符合法律法規”，第六層限定為“僅允許以下對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng)”，顯然，通過(guò)這六層限定之后，符合此款規定的人為活動(dòng)少之又少。

　　并且，“生態(tài)保護紅線(xiàn)內自然保護區、風(fēng)景名勝區、飲用水水源保護區等區域，依照法律法規執行”，也就是能否在三大區域開(kāi)展有限人為活動(dòng)，除受上述六層限定之外，還要受三大保護區配套法律法規約束，部門(mén)規章或規范性文件不能作為在三大保護區內允許人為活動(dòng)的依據。

　　可見(jiàn)，142號文在起草過(guò)程中對如何放開(kāi)有限人為活動(dòng)持謹慎態(tài)度，譴詞造句費盡周折，對生態(tài)保護紅線(xiàn)內的有限人為活動(dòng)是從嚴控制的，生態(tài)保護紅線(xiàn)內，禁止人為活動(dòng)是原則，限制人為活動(dòng)是常態(tài)，允許人為活動(dòng)是例外。

　　客觀(guān)地說(shuō)，在生態(tài)優(yōu)先的大背景下，142號文能夠在生態(tài)保護紅線(xiàn)內打開(kāi)允許有限人為活動(dòng)這個(gè)政策窗口，是對人與自然和諧共生理念的正確理解，是對“一刀切”政策的糾偏嘗試。

　　【原文】一條（一）款7項

　　地質(zhì)調查與礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采。包括：基礎地質(zhì)調查和戰略性礦產(chǎn)資源遠景調查等公益性工作；鈾礦勘查開(kāi)采活動(dòng)，可辦理礦業(yè)權登記；已依法設立的油氣探礦權繼續勘查活動(dòng)，可辦理探礦權延續、變更（不含擴大勘查區塊范圍）、保留、注銷(xiāo)，當發(fā)現可供開(kāi)采油氣資源并探明儲量時(shí)，可將開(kāi)采擬占用的地表或海域范圍依照國家相關(guān)規定調出生態(tài)保護紅線(xiàn)；已依法設立的油氣采礦權不擴大用地用海范圍，繼續開(kāi)采，可辦理采礦權延續、變更（不含擴大礦區范圍）、注銷(xiāo)；已依法設立的礦泉水和地熱采礦權，在不超出已經(jīng)核定的生產(chǎn)規模、不新增生產(chǎn)設施的前提下繼續開(kāi)采，可辦理采礦權延續、變更（不含擴大礦區范圍）、注銷(xiāo)；已依法設立和新立鉻、銅、鎳、鋰、鈷、鋯、鉀鹽、（中）重稀土礦等戰略性礦產(chǎn)探礦權開(kāi)展勘查活動(dòng)，可辦理探礦權登記，因國家戰略需要開(kāi)展開(kāi)采活動(dòng)的，可辦理采礦權登記。上述勘查開(kāi)采活動(dòng)，應落實(shí)減緩生態(tài)環(huán)境影響措施，嚴格執行綠色勘查、開(kāi)采及礦山環(huán)境生態(tài)修復相關(guān)要求。

　　【解讀】“地質(zhì)調查與礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采”中，前者是后者的基礎，前者對生態(tài)環(huán)境的擾動(dòng)小；后者對生態(tài)環(huán)境的擾動(dòng)大，其中開(kāi)采對生態(tài)環(huán)境的擾動(dòng)比勘查對生態(tài)環(huán)境的擾動(dòng)更大。前者多為國家出資，是以觀(guān)察研究為基礎的公益性調查工作；后者或為國家出資或為社會(huì )資本出資，是以查明礦產(chǎn)資源和開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源為目的的商業(yè)性活動(dòng)。前者是格物，判斷有沒(méi)有礦和有什么礦；后者是致知，查明有多少礦和怎么將礦開(kāi)采出來(lái)。顯然，在生態(tài)保護紅線(xiàn)內自然保護地核心保護區之外，允許開(kāi)展地質(zhì)調查活動(dòng)是新的政策導向、允許開(kāi)展勘查活動(dòng)會(huì )受到諸多限制、允許開(kāi)展開(kāi)采活動(dòng)是例外。142號文雖然對礦業(yè)活動(dòng)開(kāi)了一個(gè)窗口，但窗口極小，能夠進(jìn)入這個(gè)窗口的礦業(yè)活動(dòng)極為有限。即便窗口開(kāi)的更大一些，如果涉礦配套政策不做調整，探采積極性得不到充分調動(dòng)，恐怕142號文會(huì )觀(guān)望者多、響應者少。

　　現針對142號文第一條第（一）款第7項具體內容解讀如下：

　　其一、“基礎地質(zhì)調查和戰略性礦產(chǎn)資源遠景調查等公益性工作；

　　【解讀】基礎地質(zhì)調查對生態(tài)環(huán)境擾動(dòng)較小，戰略性礦產(chǎn)資源遠景調查是保障礦產(chǎn)安全的基礎。允許這兩種調查在生態(tài)保護紅線(xiàn)內自然保護地核心保護區之外開(kāi)展，是新的規定，但前提是公益性的，商業(yè)性的應不包括在內。

　　其二、“鈾礦勘查開(kāi)采活動(dòng)，可辦理礦業(yè)權登記”

　　【解讀】允許在生態(tài)保護紅線(xiàn)內自然保護地核心保護區外開(kāi)展鈾礦勘查開(kāi)采活動(dòng)，并可以辦理探礦證、采礦證，是保障我國核原料供應、保障我國能源安全和軍事戰略安全的現時(shí)需要，在生態(tài)優(yōu)先與國家安全之間，保障國家安全應是正確的選擇。

　　其三、“已依法設立的油氣探礦權繼續勘查活動(dòng)，可辦理探礦權延續、變更（不含擴大勘查區塊范圍）、保留、注銷(xiāo)，當發(fā)現可供開(kāi)采油氣資源并探明儲量時(shí)，可將開(kāi)采擬占用的地表或海域范圍依照國家相關(guān)規定調出生態(tài)保護紅線(xiàn)”

　　【解讀】在不擴大勘查區塊范圍的前提下，允許在生態(tài)保護紅線(xiàn)內自然保護地核心保護區之外，繼續已有的油氣勘查和辦理已有的油氣探礦權登記手續，是為油氣探采專(zhuān)門(mén)預留的窗口。并且在探明儲量時(shí)允許將開(kāi)采區域調出生態(tài)保護紅線(xiàn)，是為油氣開(kāi)采開(kāi)辟了綠色通道，也是在堅守生態(tài)保護紅線(xiàn)內禁止開(kāi)采的底線(xiàn)。油氣資源是我國的戰略資源，保障油氣供應，是保障能源安全的重要一環(huán)。142號文作出這樣的規定，有保障我國能源安全的深遠用意。

　　其四、“已依法設立的油氣采礦權不擴大用地用海范圍，繼續開(kāi)采，可辦理采礦權延續、變更（不含擴大礦區范圍）、注銷(xiāo)”

　　【解讀】在不擴大用地用海范圍的前提下，允許在生態(tài)保護紅線(xiàn)內自然保護地核心保護區之外繼續油氣開(kāi)采，并可以辦理采礦權登記手續，有尊重事實(shí)、保持現狀之意，應是為了保障能源安全，目的是將能源的飯碗端在自己手里。

　　其五、已依法設立的礦泉水和地熱采礦權，在不超出已經(jīng)核定的生產(chǎn)規模、不新增生產(chǎn)設施的前提下繼續開(kāi)采，可辦理采礦權延續、變更（不含擴大礦區范圍）、注銷(xiāo)

　　【解讀】礦泉水和地熱的開(kāi)采，對生態(tài)環(huán)境的擾動(dòng)較小，在不改變現狀的前提下，允許在生態(tài)保護紅線(xiàn)內自然保護地核心保護區之外繼續開(kāi)采，并可以辦理采礦權登記手續，符合人與自然和諧共生的理念。

　　其六、“已依法設立和新立鉻、銅、鎳、鋰、鈷、鋯、鉀鹽、（中）重稀土礦等戰略性礦產(chǎn)探礦權開(kāi)展勘查活動(dòng)，可辦理探礦權登記，因國家戰略需要開(kāi)展開(kāi)采活動(dòng)的，可辦理采礦權登記?！?br />
　　【解讀】鉻、銅、鎳、鋰、鈷、鋯、鉀鹽、（中）重稀土礦這八類(lèi)礦產(chǎn)，或是對外進(jìn)口依存度超過(guò)70%的礦產(chǎn)，或是我國急需的新能源礦產(chǎn)，或是正對我國卡脖子的礦產(chǎn)，或是極為重要的軍工礦產(chǎn)，允許這些礦產(chǎn)在生態(tài)保護紅線(xiàn)內自然保護地核心保護區之外進(jìn)行勘查并可辦理探礦權登記，甚至在國家戰略需要時(shí)，可以開(kāi)采、可以辦理采礦權登記，是為了防止萬(wàn)一出現極端事件時(shí)保障特殊戰略性礦種的基本供應，應屬戰略考量和特殊安排。

　　八類(lèi)礦產(chǎn)之后的“等”字，是否包含如金之類(lèi)的其他戰略性礦產(chǎn)，理解上存在爭議，尚待142文的制定者作出解釋。金作為具有金融屬性的特殊戰略性礦產(chǎn)，對保障我國經(jīng)濟安全具有重要意義。并且戰略性礦產(chǎn)目錄和戰略性礦產(chǎn)的重要性并不是一成不變的，隨著(zhù)新的發(fā)現、新的應用、新的供需狀況等因素的改變而發(fā)生調整，若僅對列明的八類(lèi)礦產(chǎn)打開(kāi)窗口，而不對金等現在的戰略性礦產(chǎn)或將來(lái)的戰略性礦產(chǎn)預留窗口，缺少戰略前瞻。顯然，“等”字應當包含金等現在和將來(lái)的其他戰略性礦產(chǎn)。

　　“上述勘查開(kāi)采活動(dòng)，應落實(shí)減緩生態(tài)環(huán)境影響措施，嚴格執行綠色勘查、開(kāi)采及礦山環(huán)境生態(tài)修復相關(guān)要求?！?br />
　　【解讀】開(kāi)展142號文第一條第（一）款第7項所列舉的勘查開(kāi)采活動(dòng)時(shí)，必須做好三方面的工作：

　　其一、減緩生態(tài)環(huán)境影響措施；其二、嚴格執行綠色勘查、開(kāi)采的相關(guān)要求；其三，嚴格執行礦山環(huán)境生態(tài)修復相關(guān)要求。也就是允許礦業(yè)權人有限勘查和開(kāi)采的同時(shí)，礦業(yè)權人必須做好上述三項工作，否則，隨時(shí)面臨被叫停的風(fēng)險。這就要求礦業(yè)權人在允許勘查開(kāi)采后，必須嚴格執行142號文的規定。

　　【原文】第一條（一）款8項依據縣級以上國土空間規劃和生態(tài)保護修復專(zhuān)項規劃開(kāi)展的生態(tài)修復。

　　【解讀】允許在生態(tài)保護紅線(xiàn)內自然保護地核心保護區之外，依據規劃開(kāi)展生態(tài)修復工作，這里的生態(tài)修復，應當包括歷史遺留的和新形成的涉礦生態(tài)修復。這一規定，符合設立生態(tài)保護紅線(xiàn)的本意，更加人性化。值得提醒的是，在實(shí)施生態(tài)修復工作時(shí)，應當規劃在先，實(shí)施生態(tài)修復工作在后。

　　【原文】第一條（三）款有序處理歷史遺留問(wèn)題。生態(tài)保護紅線(xiàn)經(jīng)國務(wù)院批準后，對需逐步有序退出的礦業(yè)權等，由省級人民政府按照尊重歷史、實(shí)事求是的原則，結合實(shí)際制定退出計劃，明確時(shí)序安排、補償安置、生態(tài)修復等要求，確保生態(tài)安全和社會(huì )穩定。

　　【解讀】此款為生態(tài)保護紅線(xiàn)內的礦業(yè)權退出、何時(shí)退出、如何補償、如何生態(tài)修復等關(guān)乎礦業(yè)權人切身利益的問(wèn)題作出了制度安排。也是尊重歷史、保障礦業(yè)權、保障用益物權、取信于民、行政擔當、依法治國的具體體現。

　　【結語(yǔ)】142號文為涉礦活動(dòng)打開(kāi)了一個(gè)政策窗口，落實(shí)了人與自然可以和諧共生的理念，為涉礦有限人為活動(dòng)可以在生態(tài)保護紅線(xiàn)內自然保護地核心保護區之外開(kāi)展創(chuàng )造了政策機會(huì )，從這一角度說(shuō)，142號文的出臺是正面的、積極的。但從國家安全的戰略角度、從能源礦產(chǎn)安全角度審視，本次政策窗口開(kāi)的并不徹底，理論上能開(kāi)展的涉礦人為活動(dòng)經(jīng)過(guò)精挑細選后少之又少，真正能實(shí)際開(kāi)展的涉礦人為活動(dòng)尚待在142號文執行之后觀(guān)察驗證。

　　142號文作為一個(gè)兩部一局制定的部際規范性文件，能夠在生態(tài)保護紅線(xiàn)內為礦業(yè)打開(kāi)一個(gè)小的政策窗口，難能可貴，值得肯定。

　　現包括疫情和俄烏戰爭在內的國內國際形勢復雜多變，面對百年未有之大變局，我國正在構建國內統一大市場(chǎng)，已將能源礦產(chǎn)安全上升為國家安全。保障能源礦產(chǎn)安全，人人有責。

　　希望正在進(jìn)行的《自然保護條例》和《礦產(chǎn)資源法》修訂中，給礦業(yè)打開(kāi)更多的政策窗口，希望礦業(yè)人嚴格執行142號文的規定，希望各界給予礦業(yè)更多的包容和理解。

　　（本文作者：曹旭升，系中國地質(zhì)大學(xué)（北京）自然資源法治研究中心研究員、礦業(yè)律師；王晨，系武漢工程大學(xué)法商學(xué)院研究生）