國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步盤(pán)活存量資產(chǎn)擴大有效投資的意見(jiàn)

國辦發(fā)〔2022〕19號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構：

　　經(jīng)過(guò)多年投資建設，我國在基礎設施等領(lǐng)域形成了一大批存量資產(chǎn)，為推動(dòng)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展提供了重要支撐。有效盤(pán)活存量資產(chǎn)，形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)，對于提升基礎設施運營(yíng)管理水平、拓寬社會(huì )投資渠道、合理擴大有效投資以及降低政府債務(wù)風(fēng)險、降低企業(yè)負債水平等具有重要意義。為深入貫徹習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，加快構建新發(fā)展格局，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，經(jīng)國務(wù)院同意，現就進(jìn)一步盤(pán)活存量資產(chǎn)、擴大有效投資提出以下意見(jiàn)。

　　一、聚焦盤(pán)活存量資產(chǎn)重點(diǎn)方向

　　（一）重點(diǎn)領(lǐng)域。一是重點(diǎn)盤(pán)活存量規模較大、當前收益較好或增長(cháng)潛力較大的基礎設施項目資產(chǎn)，包括交通、水利、清潔能源、保障性租賃住房、水電氣熱等市政設施、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)園區、倉儲物流、旅游、新型基礎設施等。二是統籌盤(pán)活存量和改擴建有機結合的項目資產(chǎn)，包括綜合交通樞紐改造、工業(yè)企業(yè)退城進(jìn)園等。三是有序盤(pán)活長(cháng)期閑置但具有較大開(kāi)發(fā)利用價(jià)值的項目資產(chǎn)，包括老舊廠(chǎng)房、文化體育場(chǎng)館和閑置土地等，以及國有企業(yè)開(kāi)辦的酒店、餐飲、療養院等非主業(yè)資產(chǎn)。

　　（二）重點(diǎn)區域。一是推動(dòng)建設任務(wù)重、投資需求強、存量規模大、資產(chǎn)質(zhì)量好的地區，積極盤(pán)活存量資產(chǎn)，籌集建設資金，支持新項目建設，牢牢守住風(fēng)險底線(xiàn)。二是推動(dòng)地方政府債務(wù)率較高、財政收支平衡壓力較大的地區，加快盤(pán)活存量資產(chǎn)，穩妥化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，提升財政可持續能力，合理支持新項目建設。三是圍繞落實(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展、長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區建設、長(cháng)三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展等區域重大戰略以及推動(dòng)海南自由貿易港建設等，鼓勵相關(guān)地區率先加大存量資產(chǎn)盤(pán)活力度，充分發(fā)揮示范帶動(dòng)作用。

　　（三）重點(diǎn)企業(yè)。盤(pán)活存量資產(chǎn)對參與的各類(lèi)市場(chǎng)主體一視同仁。引導支持基礎設施存量資產(chǎn)多、建設任務(wù)重、負債率較高的國有企業(yè)，把盤(pán)活存量資產(chǎn)作為國有資產(chǎn)保值增值以及防范債務(wù)風(fēng)險、籌集建設資金、優(yōu)化資產(chǎn)結構的重要手段，選擇適合的存量資產(chǎn)，采取多種方式予以盤(pán)活。鼓勵民營(yíng)企業(yè)根據實(shí)際情況，參與盤(pán)活國有存量資產(chǎn)，積極盤(pán)活自身存量資產(chǎn)，將回收資金用于再投資，降低企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險，促進(jìn)持續健康發(fā)展。

　　二、優(yōu)化完善存量資產(chǎn)盤(pán)活方式

　　（四）推動(dòng)基礎設施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）健康發(fā)展。進(jìn)一步提高推薦、審核效率，鼓勵更多符合條件的基礎設施REITs項目發(fā)行上市。對于在維護產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈穩定、強化民生保障等方面具有重要作用的項目，在滿(mǎn)足發(fā)行要求、符合市場(chǎng)預期、確保風(fēng)險可控等前提下，可進(jìn)一步靈活合理確定運營(yíng)年限、收益集中度等要求。建立健全擴募機制，探索建立多層次基礎設施REITs市場(chǎng)。國有企業(yè)發(fā)行基礎設施REITs涉及國有產(chǎn)權非公開(kāi)協(xié)議轉讓的，按規定報同級國有資產(chǎn)監督管理機構批準。研究推進(jìn)REITs相關(guān)立法工作。

　　（五）規范有序推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作（PPP）。鼓勵具備長(cháng)期穩定經(jīng)營(yíng)性收益的存量項目采用PPP模式盤(pán)活存量資產(chǎn)，提升運營(yíng)效率和服務(wù)水平。社會(huì )資本方通過(guò)創(chuàng )新運營(yíng)模式、引入先進(jìn)技術(shù)、提升運營(yíng)效率等方式，有效盤(pán)活存量資產(chǎn)并減少政府補助額度的，地方人民政府可采取適當方式通過(guò)現有資金渠道予以獎勵。

　　（六）積極推進(jìn)產(chǎn)權規范交易。充分發(fā)揮產(chǎn)權交易所的價(jià)值發(fā)現和投資者發(fā)現功能，創(chuàng )新交易產(chǎn)品和交易方式，加強全流程精細化服務(wù)，協(xié)助開(kāi)展咨詢(xún)顧問(wèn)、盡職調查、方案優(yōu)化、信息披露、技術(shù)支撐、融資服務(wù)等，為存量資產(chǎn)的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置開(kāi)辟綠色通道，推動(dòng)存量資產(chǎn)盤(pán)活交易更加規范、高效、便捷。采取多種方式加大宣傳引導力度，吸引更多買(mǎi)方參與交易競價(jià)。

　　（七）發(fā)揮國有資本投資、運營(yíng)公司功能作用。鼓勵國有企業(yè)依托國有資本投資、運營(yíng)公司，按規定通過(guò)進(jìn)場(chǎng)交易、協(xié)議轉讓、無(wú)償劃轉、資產(chǎn)置換、聯(lián)合整合等方式，盤(pán)活長(cháng)期閑置的存量資產(chǎn)，整合非主業(yè)資產(chǎn)。通過(guò)發(fā)行債券等方式，為符合條件的國有資本投資、運營(yíng)公司盤(pán)活存量資產(chǎn)提供中長(cháng)期資金支持。

　　（八）探索促進(jìn)盤(pán)活存量和改擴建有機結合。吸引社會(huì )資本參與盤(pán)活城市老舊資產(chǎn)資源特別是老舊小區改造等，通過(guò)精準定位、提升品質(zhì)、完善用途等進(jìn)一步豐富存量資產(chǎn)功能、提升資產(chǎn)效益。因地制宜積極探索污水處理廠(chǎng)下沉、地鐵上蓋物業(yè)、交通樞紐地上地下空間綜合開(kāi)發(fā)、保障性租賃住房小區經(jīng)營(yíng)性公共服務(wù)空間開(kāi)發(fā)等模式，有效盤(pán)活既有鐵路場(chǎng)站及周邊可開(kāi)發(fā)土地等資產(chǎn)，提升項目收益水平。在各級國土空間規劃、相關(guān)專(zhuān)項規劃中充分考慮老港區搬遷或功能改造提升，支持優(yōu)化港口客運場(chǎng)站規劃用途，實(shí)施綜合開(kāi)發(fā)利用。

　　（九）挖掘閑置低效資產(chǎn)價(jià)值。推動(dòng)閑置低效資產(chǎn)改造與轉型，依法依規合理調整規劃用途和開(kāi)發(fā)強度，開(kāi)發(fā)用于創(chuàng )新研發(fā)、衛生健康、養老托育、體育健身、休閑旅游、社區服務(wù)或作為保障性租賃住房等新功能。支持金融資產(chǎn)管理公司、金融資產(chǎn)投資公司以及國有資本投資、運營(yíng)公司通過(guò)不良資產(chǎn)收購處置、實(shí)質(zhì)性重組、市場(chǎng)化債轉股等方式盤(pán)活閑置低效資產(chǎn)。

　　（十）支持兼并重組等其他盤(pán)活方式。積極探索通過(guò)資產(chǎn)證券化等市場(chǎng)化方式盤(pán)活存量資產(chǎn)。在符合反壟斷等法律法規前提下，鼓勵行業(yè)龍頭企業(yè)通過(guò)兼并重組、產(chǎn)權轉讓等方式加強存量資產(chǎn)優(yōu)化整合，提升資產(chǎn)質(zhì)量和規模效益。通過(guò)混合所有制改革、引入戰略投資方和專(zhuān)業(yè)運營(yíng)管理機構等，提升存量資產(chǎn)項目的運營(yíng)管理能力。

　　三、加大盤(pán)活存量資產(chǎn)政策支持

　　（十一）積極落實(shí)項目盤(pán)活條件。針對存量資產(chǎn)項目具體情況，分類(lèi)落實(shí)各項盤(pán)活條件。對產(chǎn)權不明晰的項目，依法依規理順產(chǎn)權關(guān)系，完成產(chǎn)權界定，加快辦理相關(guān)產(chǎn)權登記。對項目前期工作手續不齊全的項目，按照有關(guān)規定補辦相關(guān)手續，加快履行竣工驗收、收費標準核定等程序。對項目盤(pán)活過(guò)程中遇到的難點(diǎn)問(wèn)題，探索制定合理解決方案并積極推動(dòng)落實(shí)。

　　（十二）有效提高項目收益水平。完善公共服務(wù)和公共產(chǎn)品價(jià)格動(dòng)態(tài)調整機制，依法依規按程序合理調整污水處理收費標準，推動(dòng)縣級以上地方人民政府建立完善生活垃圾處理收費制度。建立健全與投融資體制相適應的水利工程水價(jià)形成機制，促進(jìn)水資源節約利用和水利工程良性運行。對整體收益水平較低的存量資產(chǎn)項目，完善市場(chǎng)化運營(yíng)機制，提高項目收益水平，支持開(kāi)展資產(chǎn)重組，為盤(pán)活存量資產(chǎn)創(chuàng )造條件。研究通過(guò)資產(chǎn)合理組合等方式，將準公益性、經(jīng)營(yíng)性項目打包，提升資產(chǎn)吸引力。

　　（十三）完善規劃和用地用海政策。依法依規指導擬盤(pán)活的存量項目完善規劃、用地用海、產(chǎn)權登記、土地分宗等手續，積極協(xié)助妥善解決土地和海域使用相關(guān)問(wèn)題，涉及手續辦理或開(kāi)具證明的積極予以支持。堅持先規劃后建設，對盤(pán)活存量資產(chǎn)過(guò)程中確需調整相關(guān)規劃或土地、海域用途的，應充分開(kāi)展規劃實(shí)施評估，依法依規履行相關(guān)程序，確保土地、海域使用符合相關(guān)法律法規和國土空間用途管制要求。

　　（十四）落實(shí)財稅金融政策。落實(shí)落細支持基礎設施REITs有關(guān)稅收政策。對符合存量資產(chǎn)盤(pán)活條件、納稅金額較大的重點(diǎn)項目，各級稅務(wù)機關(guān)做好服務(wù)和宣傳工作，指導企業(yè)依法依規納稅，在現行稅收政策框架下助力盤(pán)活存量資產(chǎn)。支持銀行、信托、保險、金融資產(chǎn)管理、股權投資基金等機構，充分發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢，按照市場(chǎng)化原則積極參與盤(pán)活存量資產(chǎn)。鼓勵符合條件的金融資產(chǎn)管理公司、金融資產(chǎn)投資公司通過(guò)發(fā)行債券融資，解決負債久期與資產(chǎn)久期錯配等問(wèn)題。加強投融資合作對接，積極向有關(guān)金融機構推介盤(pán)活存量資產(chǎn)項目。

　　四、用好回收資金增加有效投資

　　（十五）引導做好回收資金使用。加強對盤(pán)活存量資產(chǎn)回收資金的管理，除按規定用于本項目職工安置、稅費繳納、債務(wù)償還等支出外，應確保主要用于項目建設，形成優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。鼓勵以資本金注入方式將回收資金用于具有收益的項目建設，充分發(fā)揮回收資金對擴大投資的撬動(dòng)作用。對地方政府債務(wù)率較高、財政收支平衡壓力較大的地區，盤(pán)活存量公共資產(chǎn)回收的資金可適當用于“三?！敝С黾皞鶆?wù)還本付息?；厥召Y金使用應符合預算管理、國有資產(chǎn)監督管理等有關(guān)政策要求。

　　（十六）精準有效支持新項目建設。盤(pán)活存量資產(chǎn)回收資金擬投入新項目建設的，優(yōu)先支持綜合交通和物流樞紐、大型清潔能源基地、環(huán)境基礎設施、“一老一小”等重點(diǎn)領(lǐng)域項目，重點(diǎn)支持“十四五”規劃102項重大工程，優(yōu)先投入在建項目或符合相關(guān)規劃和生態(tài)環(huán)保要求、前期工作成熟的項目。有關(guān)部門(mén)應加快相關(guān)項目審批核準備案、規劃選址、用地用海、環(huán)境影響評價(jià)、施工許可等前期工作手續辦理，促進(jìn)項目盡快落地實(shí)施、形成實(shí)物工作量。

　　（十七）加強配套資金支持。在安排中央預算內投資等資金時(shí)，對盤(pán)活存量資產(chǎn)回收資金投入的新項目，可在同等條件下給予優(yōu)先支持；發(fā)揮中央預算內投資相關(guān)專(zhuān)項示范引導作用，鼓勵社會(huì )資本通過(guò)多種方式參與盤(pán)活國有存量資產(chǎn)。對回收資金投入的新項目，地方政府專(zhuān)項債券可按規定予以支持。鼓勵銀行等金融機構按照市場(chǎng)化原則提供配套融資支持。

　　五、嚴格落實(shí)各類(lèi)風(fēng)險防控舉措

　　（十八）依法依規穩妥有序推進(jìn)存量資產(chǎn)盤(pán)活。嚴格落實(shí)防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的要求，嚴禁在盤(pán)活存量資產(chǎn)過(guò)程中新增地方政府隱性債務(wù)。堅持市場(chǎng)化法治化原則，嚴格落實(shí)國有資產(chǎn)監督管理規定，做好財務(wù)審計、資產(chǎn)評估、決策審批等工作，除相關(guān)政策規定的情形外，應主要通過(guò)公共資源交易平臺、證券交易所、產(chǎn)權交易所等公開(kāi)透明渠道合理確定交易價(jià)格，嚴防國有資產(chǎn)流失。充分保障債權人的合法權益，避免在存量資產(chǎn)轉讓過(guò)程中出現債權懸空。多措并舉做好職工安置，為盤(pán)活存量資產(chǎn)創(chuàng )造良好條件和氛圍。所有擬發(fā)行基礎設施REITs的項目均應符合國家重大戰略、發(fā)展規劃、產(chǎn)業(yè)政策、投資管理法規等相關(guān)要求，保障項目質(zhì)量，防范市場(chǎng)風(fēng)險。

　　（十九）提升專(zhuān)業(yè)機構合規履職能力。嚴格落實(shí)相關(guān)中介機構自律規則、執業(yè)標準和業(yè)務(wù)規范，推動(dòng)中介機構等履職盡責，依法依規為盤(pán)活存量資產(chǎn)提供盡職調查、項目評估、財務(wù)和法律咨詢(xún)等專(zhuān)業(yè)服務(wù)。積極培育為盤(pán)活存量資產(chǎn)服務(wù)的專(zhuān)業(yè)機構，提高專(zhuān)業(yè)化服務(wù)水平。對違反相關(guān)法律法規的中介機構依法追責。

　　（二十）保障基礎設施穩健運營(yíng)。對公共屬性較強的基礎設施項目，在盤(pán)活存量資產(chǎn)時(shí)應處理好項目公益性與經(jīng)營(yíng)性的關(guān)系，確保投資方在接手后引入或組建具備較強能力和豐富經(jīng)驗的基礎設施運營(yíng)管理機構，保持基礎設施穩健運營(yíng)，切實(shí)保障公共利益，防范化解潛在風(fēng)險。推動(dòng)基礎設施REITs基金管理人與運營(yíng)管理機構健全運營(yíng)機制，更好發(fā)揮原始權益人在項目運營(yíng)管理中的專(zhuān)業(yè)作用，保障基金存續期間項目持續穩定運營(yíng)。

　　六、建立工作臺賬強化組織保障

　　（二十一）實(shí)行臺賬式管理。全面梳理各地區基礎設施等領(lǐng)域存量資產(chǎn)情況，篩選出具備一定盤(pán)活條件的項目，建立盤(pán)活存量資產(chǎn)臺賬，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。針對納入臺賬項目的類(lèi)型和基本情況，逐一明確盤(pán)活方案，落實(shí)責任單位和責任人。地方各級人民政府要加強指導協(xié)調，定期開(kāi)展項目調度，梳理掌握項目進(jìn)展情況、及時(shí)解決存在問(wèn)題，調動(dòng)民間投資參與積極性。

　　（二十二）建立健全協(xié)調機制。由國家發(fā)展改革委牽頭，會(huì )同財政部、自然資源部、住房城鄉建設部、人民銀行、國務(wù)院國資委、稅務(wù)總局、銀保監會(huì )、證監會(huì )等部門(mén)，加強盤(pán)活存量資產(chǎn)工作信息溝通和政策銜接，建立完善工作機制，明確任務(wù)分工，做好指導督促，協(xié)調解決共性問(wèn)題，形成工作合力，重大事項及時(shí)向黨中央、國務(wù)院報告。各地區建立相關(guān)協(xié)調機制，切實(shí)抓好盤(pán)活存量資產(chǎn)、回收資金用于新項目建設等工作。

　　（二十三）加強督促激勵引導。對盤(pán)活存量資產(chǎn)、擴大有效投資工作成效突出的地區或單位，以適當方式積極給予激勵；對資產(chǎn)長(cháng)期閑置、盤(pán)活工作不力的，采取約談、問(wèn)責等方式，加大督促力度。適時(shí)將盤(pán)活存量資產(chǎn)、擴大有效投資有關(guān)工作開(kāi)展情況作為國務(wù)院大督查的重點(diǎn)督查內容。研究將鼓勵盤(pán)活存量資產(chǎn)納入國有企業(yè)考核評價(jià)體系。對地方政府債務(wù)率較高的地區，重點(diǎn)督促其通過(guò)盤(pán)活存量資產(chǎn)降低債務(wù)率、提高再投資能力。當年盤(pán)活國有存量資產(chǎn)相關(guān)情況，納入地方各級政府年度國有資產(chǎn)報告。

　　（二十四）積極開(kāi)展試點(diǎn)探索。根據實(shí)際工作需要，在全國范圍內選擇不少于30個(gè)有吸引力、代表性強的重點(diǎn)項目，并確定一批可以為盤(pán)活存量資產(chǎn)、擴大有效投資提供有力支撐的相關(guān)機構，開(kāi)展試點(diǎn)示范，形成可復制、可推廣的經(jīng)驗做法。引導各地區積極學(xué)習借鑒先進(jìn)經(jīng)驗，因地制宜研究制定盤(pán)活存量資產(chǎn)的有力有效措施，防止“一哄而上”。

　　國務(wù)院辦公廳

　　2022年5月19日

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