著(zhù)名經(jīng)濟學(xué)家，中國宏觀(guān)經(jīng)濟研究院教授、博士生導師，莫干山研究院學(xué)術(shù)委員會(huì )聯(lián)席主任常修澤

縣域經(jīng)濟是國民經(jīng)濟的基本單元，縣域現代化是中國式現代化的基礎。改革開(kāi)放以來(lái)，許多先行地區都將縣域作為發(fā)展的著(zhù)力點(diǎn)和重要平臺，如浙江就通過(guò)發(fā)展塊狀特色產(chǎn)業(yè)，形成了“一縣一業(yè)”“一村一品”的區域特色工業(yè)格局，通過(guò)20年來(lái)大力實(shí)施“千萬(wàn)工程”，不斷釋放鄉村發(fā)展潛力，以工促農、以城帶鄉，走城鄉一體化發(fā)展道路，縣域經(jīng)濟蓬勃發(fā)展。如今，浙江業(yè)已成為全國經(jīng)濟發(fā)展最為均衡的省份之一。

日前，筆者在浙江臺州仙居等地調研時(shí)發(fā)現，在縣域范圍內，民營(yíng)經(jīng)濟之所以能夠蓬勃發(fā)展、鄉村環(huán)境之所以能夠不斷優(yōu)化、共同富裕格局之所以能夠形成，很重要的一點(diǎn)，是實(shí)實(shí)在在地發(fā)揮了多種要素的聚集效應。

一、問(wèn)題的提出：要素型改革在縣域怎么“落地”

去年（即2022年）春天，我完成了研究報告《中國經(jīng)濟三型趨勢論》，黨的二十大前在《上海大學(xué)學(xué)報》（2022年第5期）公開(kāi)發(fā)表。這只是一個(gè)學(xué)者的“應然”研究，至于“實(shí)然”如何，則要看政界等因素。

所謂“三型”，就是“民富型發(fā)展、要素型改革、制度型開(kāi)放”。通俗說(shuō)，就是“發(fā)展重民富，改革重要素，開(kāi)放重制度”。

針對“要素”，我提出過(guò)“七要素論”：依序是勞動(dòng)、土地、資本、知識、技術(shù)、管理和數據。按照我的研究，七要素又可以分為三組：第一組是“人本要素”，包括勞動(dòng)、知識、技術(shù)與管理。第二組是“物本要素”，包括資本和土地。第三組是“人與物混合型”，也是最新的要素，那就是數據。

那么，對于縣域而言，怎么樣促進(jìn)要素型改革的“落地”？圍繞這一問(wèn)題，我進(jìn)行了研究。

二、分析問(wèn)題：雖是潛在“要素聚集地”,但不是現實(shí)“要素聚寶盆”

從潛在意義上說(shuō)，縣域確實(shí)是要素聚集地之一：

第一，有人。第七次全國人口普查顯示，全國農村戶(hù)籍人口7.6億人，常住人口4.98億人。其中多數在“縣域”，只有一小部分在“市轄區”。

第二，有地。全國耕地總面積19.18億畝，扣除市轄區的，縣域估計大約占85%到90%左右，約16到17億畝。這是縣域內一個(gè)重要的要素。

第三，有資本。全國城鄉現有5000多萬(wàn)家民營(yíng)企業(yè)，登記在冊個(gè)體工商戶(hù)超過(guò)1.1億戶(hù)，其中相當一部分在縣域。另外，作為市場(chǎng)主體的“農民專(zhuān)業(yè)合作社”，基本上都在縣域。以上三類(lèi)市場(chǎng)主體的資本，不可小覷。

還有其他要素（這里從略）。正因為這些要素的存在，所以，從“潛在意義”上說(shuō)，縣域是“要素聚集地”。但是，現在的問(wèn)題是，縣域并不是經(jīng)濟意義上的“要素聚寶盆”。

第一，雖然縣域“有人”（且人數不少），但勞動(dòng)力和其他人才配置仍然僵滯，他們的潛力和創(chuàng )造性尚未發(fā)揮出來(lái)。

第二，雖然縣域“有地”，但是不少地處于閑置狀態(tài)。我在海南做過(guò)調查，最近處置的閑置土地就達5.15萬(wàn)畝，一個(gè)陸地面積小小的海南省（陸地面積只有3.4萬(wàn)平方公里）處置的閑置土地就有5萬(wàn)多畝，尚未處置的還有多少？以小見(jiàn)大，中國各縣域又有多少閑置土地？

第三，雖然縣域“有資本”，但是不少資本處于一種呆滯狀態(tài)，難以流動(dòng)，難以“聚寶聚財”。

正是基于這些問(wèn)題，我提出了變“要素聚集地”為“要素聚寶盆”的命題。

三、十點(diǎn)具體建議

如何打造縣域經(jīng)濟“要素聚寶盆”呢？圍繞人本要素、土地要素和資本要素，提出自己的十條建議。

（一）激活人本要素方面，四條建議：

第一條，建議瞄準城鎮化指標兩口徑之間的“巨量缺口”，切實(shí)推進(jìn)戶(hù)籍制度和相關(guān)配套制度改革。

據統計，中國按常住人口計算的城鎮化率為64.72%（截至2021年底），而按戶(hù)籍人口計算的城鎮化率只有46.7%，兩者相差18個(gè)百分點(diǎn)。

這一數字背后是2.5億多的農民工群體，他們雖然進(jìn)了城鎮（包括縣城和建制鎮），但是并未共享城鎮（包括縣城和建制鎮）的文明，如醫療、子女教育等。這涉及幾項重大的制度性改革，建議通過(guò)加快推進(jìn)戶(hù)籍制度改革以及相關(guān)配套制度改革來(lái)解決。

第二條，適應中國縣域經(jīng)濟正在出現的“農業(yè)生產(chǎn)（一產(chǎn)）智能化、農產(chǎn)品加工（二產(chǎn)）智力化、農業(yè)服務(wù)（三產(chǎn)）智慧化”趨勢，建議在縣域農業(yè)生產(chǎn)者、農產(chǎn)品加工者和農業(yè)服務(wù)者中，建立相關(guān)“技能技術(shù)評價(jià)制度”，以打造中國的“大國農匠”和“農民技師”。

第三條，對縣域范圍內科技人員的職務(wù)發(fā)明成果，建議按照《中共中央、國務(wù)院關(guān)于構建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機制的意見(jiàn)》，參考拙著(zhù)《廣義產(chǎn)權論》（2009）關(guān)于“職務(wù)發(fā)明成果產(chǎn)權分割”的論述，給相關(guān)發(fā)明者合理界定應得的部分所有權及相關(guān)權益。對于曾因此受到不公正待遇的，恢復名譽(yù)、落實(shí)政策。

第四條，建議選擇少數條件成熟的縣域，開(kāi)展“人才身價(jià)賦能”試點(diǎn)。尤其是對于小微企業(yè)，如果沒(méi)有相應物質(zhì)資產(chǎn)做抵押，可以在“身價(jià)評估和銀行授信”基礎上，用企業(yè)家和技術(shù)人員的“身價(jià)”作為抵押物。這不僅是解小微企業(yè)燃眉之急的“速效藥”，更是創(chuàng )建“人才有價(jià)制度”的突破口。

（二）搞活“土地要素”（主要是“三塊地”）方面，三條建議：

第五條，第一塊地：農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地。過(guò)去由政府強制征用再通過(guò)“招拍掛”，形成可觀(guān)的土地財政收入（根據財政部披露，2021年國有土地使用權出讓收入達到8.7萬(wàn)億元）?，F在，國家已下文件允許“農地入市”（指村集體建設經(jīng)營(yíng)用地），無(wú)須再經(jīng)政府征收轉為國有，而直接由農民自己“招拍掛”。建議縣域領(lǐng)導支持農民直接進(jìn)入土地市場(chǎng)，以把土地增值收益這塊“蛋糕”切實(shí)分到農民集體手中。

第六條，按照要素市場(chǎng)化改革的思路，農地主要是推進(jìn)“三權分置”改革：所有權是集體的，承包權是農戶(hù)的，承包權的經(jīng)營(yíng)權是可以流轉的，這個(gè)思路應繼續運作。我這里提的構思是，在2.5億多農民進(jìn)城（其中有一部分不再回村）的新形勢下，需超前研究土地承包權如何流轉的問(wèn)題。這個(gè)趨勢早晚會(huì )出現，建議現在著(zhù)手研究，早研究，早試點(diǎn)。

第七條，搞活宅基地。宅基地問(wèn)題的歷史經(jīng)緯頗為復雜。我在調查中發(fā)現，現今閑置宅基地甚多，院子里雜草叢生，日漸衰敗。要解決此問(wèn)題，可暫回避歷史沿革，在推進(jìn)宅基地“三權分置”上下功夫：所有權是集體的，農戶(hù)“集體組織成員資格權”是農民家庭的，搞活的基點(diǎn)放在資格權的使用權流轉上。我在浙江看到，宅基地流轉后，用以搞民宿、做經(jīng)營(yíng)等，閑置浪費問(wèn)題有所緩解。建議再放開(kāi)一點(diǎn)，搞活宅基地。

以上“三塊地”市場(chǎng)放活后，農民除獲得勞動(dòng)收入以外，還可獲得一部分財產(chǎn)性收入，這將大大有利于農民逐步邁向富裕之路。

（三）激活資本要素方面，三條建議：

第八條，針對社會(huì )上對“資本”的不正確輿論，建議在理論上確立“資本中性論”，對資本的逐利性這樣一個(gè)“中性范疇”，不應該作為一個(gè)負面的經(jīng)濟范疇而加以貶損。

第九條，建議在實(shí)踐中為推動(dòng)資本市場(chǎng)的發(fā)展作新的探索，例如可嘗試在縣域搞“知識產(chǎn)權證券化”試點(diǎn)，如廣州“中新知識城”，以進(jìn)一步發(fā)展“標準資本市場(chǎng)”，并尋求與境外如新加坡等國家和地區的“知識產(chǎn)權證券雙向互認”。

第十條，除標準的資本市場(chǎng)外，應注重建立縣域的“非標資本市場(chǎng)”，包括建立健全農村土地等產(chǎn)權市場(chǎng)和縣域碳排放權市場(chǎng)等。海南省臨高縣和陵水縣組織農民植樹(shù)養樹(shù)，保護生態(tài)，有效減碳，并與一些需要“減碳指標”的電廠(chǎng)鋼廠(chǎng)進(jìn)行區域內“碳匯交易”；浙江發(fā)布全國首部省級GEP核算標準《生態(tài)系統生產(chǎn)總值(GEP)核算技術(shù)規范陸域生態(tài)系統》，實(shí)現了對生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值量化，都做得有聲有色?？h域內“非標資本市場(chǎng)”大有可為。

十條“干貨”，供推動(dòng)縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和鄉村振興參考。

（本文根據常修澤在2023中國縣域經(jīng)濟發(fā)展大會(huì )上的主旨發(fā)言整理，來(lái)源：浙江學(xué)習平臺）