自疫情暴發(fā)以來(lái)，美國聯(lián)邦債務(wù)飆升，甚至已經(jīng)超過(guò)經(jīng)濟規模。為此，以美國為首的發(fā)達國家極力推進(jìn)全球最低稅率，也就不足為奇了。四年前，美國時(shí)任總統特朗普要減稅；四年后，美國時(shí)任總統拜登要加稅。但不管加稅還是減稅，他們都致力于要把稅收留在美國，其本質(zhì)也仍是受“美國優(yōu)先”的狹隘戰略思維所支配。

　　當地時(shí)間7月10日，二十國集團（G20）財政部長(cháng)和央行行長(cháng)第三次會(huì )議發(fā)布公報稱(chēng)，已就更穩定、更公平的國際稅收框架達成歷史性協(xié)議，二十國集團支持跨國企業(yè)利潤重新分配、設置全球最低公司稅率等措施，并呼吁更多國家未來(lái)加入磋商。

　　美國方面對該議題的協(xié)調可謂“格外殷勤”，多次提出“希望走得更遠”。盡管美方始終標榜希望以此改變跨國企業(yè)稅基侵蝕，但也需看到其中的“醉翁之意不在酒”。

　　自2018年12月德國與法國聯(lián)合發(fā)布在經(jīng)合組織框架下推動(dòng)全球最低稅提案的聲明以來(lái)，一項全球反稅基侵蝕方案（Global Anti-Base Erosion Proposal，GloBE Proposal，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“GloBE”）應運而生。此次可以說(shuō)是方案取得共識性的巨大進(jìn)展。

　　經(jīng)合組織對于設定最低稅率的設想由來(lái)已久。早期，經(jīng)合組織通過(guò)出臺轉讓定價(jià)指南等指引，指導各國落實(shí)轉讓定價(jià)等反避稅制度，但具體實(shí)施仍有賴(lài)于各國自己，實(shí)施效果難言成功。1997年，經(jīng)合組織發(fā)起反有害稅收競爭行動(dòng)，采取了黑名單等懲戒措施，依然效果甚微。2013年，稅基侵蝕和利潤轉移（BEPS）行動(dòng)計劃得到了二十國集團國家的背書(shū)，其中既有對現行轉讓定價(jià)規則、稅收協(xié)定的修訂，也有新的多邊合作機制的構建，包括國別報告、多邊公約等。但BEPS對現行國際稅收規則的修補仍然不足以從根本上解決稅基侵蝕與利潤轉移問(wèn)題。經(jīng)合組織于2019年再次發(fā)力，發(fā)布了兩大支柱改革方案，在第二支柱提案中，提出當前跨境所得稅面臨的巨大挑戰，即BEPS行動(dòng)計劃無(wú)法解決各國稅制差異帶來(lái)的相關(guān)問(wèn)題，引入了全球最低稅改革方案，希望從根本上消除跨國納稅人向“避稅天堂”進(jìn)行利潤轉移的避稅動(dòng)機，在實(shí)施機制上也建立了覆蓋范圍更廣的包容性框架。但必須承認，國際社會(huì )始終對GloBE方案的設計初衷及其內在規則的設計方案持不同態(tài)度，且由于缺乏多邊協(xié)調機制，各國基本上“各自為政”，對整體方案推動(dòng)有限。

　　今年6月份，G7集團就該議題達成初步協(xié)議。必須看到，這種“突破”和疫情后的全球經(jīng)濟，尤其是美國經(jīng)濟有著(zhù)深刻的關(guān)系。

　　事實(shí)上，由于美國跨國公司在避稅方面“收益”一向最大，美國早就在反避稅上想了許多辦法。自1986年里根稅改以來(lái)，美國跨國公司在低稅管轄區堆積了大量的所得。保守估計，其規模不會(huì )低于2.8萬(wàn)億美元。美國的反避稅系統包括與境外控股避稅相關(guān)的三項制度：受控外國公司（F分部）制度、全球無(wú)形低稅所得（Global Intangible Low-Taxed Income，GILTI）制度和境外來(lái)源無(wú)形所得（Foreign-Derived Intangible Income，FDII）制度。其中，GILTI制度正是特朗普政府為了促使美國跨國公司將離岸所得匯回國內、直接或間接投資于美國國內所設立的重要反避稅制度。此外，特朗普政府也進(jìn)行了大規模減稅，以吸引企業(yè)回流。

　　但目前的情況與特朗普時(shí)期剛好相反，拜登政府所計劃的，是一個(gè)即將大幅度“加稅”的計劃。減稅都要防止避稅，加稅當然更加需要防止企業(yè)避稅了。所以，就在前兩個(gè)月，美國新財政部長(cháng)耶倫就在芝加哥全球事務(wù)委員會(huì )的發(fā)言中表示，將呼吁對全球企業(yè)征收最低稅率，并表示，此舉有助于結束“三十年來(lái)公司稅率探底的競賽”。耶倫說(shuō)這話(huà)的背景，或是美國不斷擴大且可能繼續擴大的財政赤字。

　　從美國2020財年（截至2020年9月30日）的財政數據看，赤字增長(cháng)了兩倍，達創(chuàng )紀錄的3.1萬(wàn)億美元。赤字占GDP之比則升至16.1%，創(chuàng )下1945年以來(lái)最高水平。2020財年美國聯(lián)邦政府總收入3.4萬(wàn)億美元，比上年下降1%，其中大部分下降發(fā)生在2020年3月份疫情開(kāi)始在美國蔓延之時(shí)。同時(shí)，開(kāi)支還在增加，隨著(zhù)聯(lián)邦政府為小企業(yè)提供貸款、提高失業(yè)救濟金并向民眾發(fā)放現金支票，總支出增長(cháng)了47%，達創(chuàng )紀錄的6.5萬(wàn)億美元，這導致美國聯(lián)邦債務(wù)飆升。美國盡責聯(lián)邦預算委員會(huì )（CRFB）預計，債務(wù)規模70多年來(lái)首次超過(guò)經(jīng)濟規模。為此，以美國為首的發(fā)達國家極力攜手推進(jìn)全球最低稅率，也就不足為奇了。

　　然而，雖然目前看來(lái)有了一定進(jìn)展，但實(shí)際操作恐怕還存在重重困難。一方面，盡管規則的概念抽象，但近年來(lái)美國、法國、德國、奧地利、荷蘭、墨西哥等國圍繞GloBE方案的不同主體規則確實(shí)開(kāi)展了各具特色的立法實(shí)踐，不過(guò)從經(jīng)合組織公布的公眾咨詢(xún)文件的反饋意見(jiàn)等看，社會(huì )各界對于在全球范圍內開(kāi)征最低稅仍持較大分歧。各國對于“企業(yè)收入”的定義恐怕就有所不同，在不同領(lǐng)域和行業(yè)的補貼等優(yōu)惠政策也不一而足，經(jīng)合組織和非經(jīng)合組織國家是否應該用“一刀切”的標準，各國也有不同態(tài)度；另一方面，設定最低稅率是否就能夠讓加稅通行無(wú)阻，加了稅是否能夠讓赤字減少，也是美國面臨的問(wèn)題。目前看來(lái)，在未來(lái)十年內，企業(yè)稅改革計劃預計每年能為聯(lián)邦政府帶來(lái)約2000億美元的收入，約占GDP的0.5%。拜登的方案能夠增加聯(lián)邦政府收入，但無(wú)法解決其面臨的財政失衡問(wèn)題。

　　四年前，美國時(shí)任總統特朗普要減稅；四年后，美國時(shí)任總統拜登要加稅。但不管加稅還是減稅，他們都致力于要把稅收留在美國，其本質(zhì)也仍是受“美國優(yōu)先”的狹隘戰略思維所支配。而想把稅收留在國內，還真不那么容易。面對未來(lái)的國際競爭，爭取新稅權，會(huì )是一個(gè)重要著(zhù)眼點(diǎn)。

　　（作者萬(wàn)喆 為北京師范大學(xué)“一帶一路”學(xué)院研究員）